Pourquoi la GEMAPI ?

La GEMAPI (Gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations) est notamment issue de la loi n°217-1838, elle-même issue d’une proposition de loi.

L’exposé des motifs de la loi précise que :

« La gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations (GEMAPI) est aujourd’hui une compétence partagée : toutes les collectivités territoriales sont légitimes à mener des actions en ce domaine. À compter du 1er janvier 2018, par l’effet de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (loi MAPTAM), l’exercice de cette compétence sera confié à titre exclusif et obligatoire aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre (communautés de communes, communautés d’agglomération, communautés urbaines et métropoles).
Afin de faciliter cette transition, la loi MAPTAM permettait aux collectivités exerçant l’une des missions attachées à la compétence GEMAPI à la date du 28 janvier 2014 de poursuivre leurs engagements jusqu’au transfert de la compétence, et au plus tard jusqu’au 1er janvier 2020. Au-delà en revanche, la loi ne donne pas la possibilité aux collectivités qui le souhaiteraient de continuer à mener des actions en ce domaine, réservé aux seuls EPCI.
Ouvrir cette possibilité est une demande forte exprimée par plusieurs collectivités territoriales, en particulier les départements historiquement impliqués dans des actions de prévention des inondations et des risques de submersion marine.
La proposition de loi entend ouvrir cette faculté.
Elle autorise ainsi les départements assurant une ou plusieurs des missions attachées à la compétence GEMAPI de poursuivre leurs engagements en la matière, pour ceux qui le souhaitent, au-delà du 1er janvier 2020 (article 1er). Elle permet aux départements qui auraient commencé à conduire des actions dans le domaine de la GEMAPI après la date de publication de la loi MAPTAM et avant le 1er janvier 2018 de bénéficier, eux aussi, de cette faculté. L’article 1er permet également de réaménager le calendrier de mise en exercice plein de la compétence GEMAPI sans remettre en cause sa trajectoire. À cet égard, la proposition de loi a pour objet de ne permettre l’engagement de la responsabilité de l’EPCI à fiscalité propre compétent qu’au sujet de l’organisation de la compétence entre le 1er janvier 2018 et le 31 décembre 2019. Elle permettra ainsi à chaque territoire de préparer au mieux le transfert de GEMAPI compte tenu de la complexité des organisations à imaginer.
Il est également proposé que le Gouvernement remette un rapport d’évaluation au Parlement concernant les conséquences du transfert de la compétence GEMAPI pour la gestion des fleuves. Ce rapport devra notamment étudier les évolutions institutionnelles et financières possibles de cette gestion (article 2). Il apparaît en effet que tant dans son financement que dans son aspect matériel il n’est pas envisageable que seuls les EPCI et leurs communes soient en charge de la gestion des fleuves. Il s’agit d’un enjeu de nature nationale dont la loi devrait tenir compte.
Par ailleurs, le V de l’article L. 213-12 du code de l’environnement donne la possibilité de transférer ou de déléguer tout ou partie de la compétence GEMAPI à des établissements publics d’aménagement et de gestion de l’eau (EPAGE) et à des établissements publics territoriaux de bassin (EPTB). Il en résulte que les EPCI à fiscalité propre compétents en matière de GEMAPI peuvent transférer ou déléguer la totalité des quatre missions constitutives de la GEMAPI (telles qu’elles sont définies aux 1°, 2°, 5° et 8° du I de l’article L. 211-7 du code de l’environnement) ou seulement certaines d’entre elles. Il n’est en revanche pas clairement possible d’interpréter le droit en vigueur comme permettant de transférer ou déléguer une partie seulement de l’une de ces quatre missions : chacune d’elles paraît indivisible.
La proposition de loi a pour objet d’autoriser explicitement cette « sécabilité interne », pour toutes les missions attachées à la compétence GEMAPI, afin d’en assouplir les modalités d’exercice. Elle introduit ainsi la possibilité de transférer ou de déléguer à un EPAGE ou à un EPTB une partie seulement des actions relevant de chacune des quatre missions de la GEMAPI. De même, elle étend cette possibilité de « sécabilité interne » en cas de transfert de la compétence GEMAPI à un syndicat mixte de droit commun (articles 3 et 4).
Enfin, la proposition de loi étend à la prévention des inondations les missions d’animation et de concertation prévues au 12° de l’article L. 211-7 du code de l’environnement (article 5), ainsi que l’assistance technique mise à disposition par les départements aux EPCI ne disposant pas des moyens techniques suffisants pour exercer leurs compétences (article 6). Cette extension de l’intervention des départements à l’ensemble des domaines constitutifs de la compétence GEMAPI, notamment la défense contre les inondations et contre la mer, permettrait à ces derniers de continuer à venir en aide aux EPCI, mais également de rester membres de syndicats mixtes ouverts compétents en matière de GEMAPI.
La proposition de loi permet d’associer par voie de consultation les parcs naturels régionaux à l’élaboration ou la révision de documents de planification et d’aménagement en ce qui concerne la gestion des milieux aquatiques et zones humides de leur territoire (article 7) ».

Quelles sont les compétences GEMAPI ?

La compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations (GEMAPI) comporte les missions mentionnées aux 1°, 2°, 5° et 8° du I de l’article L. 211-7 du code de l’environnement tel qu’il résulte de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (dite loi MAPTAM). Au regard des débats parlementaires, ces alinéas peuvent être explicités comme suit.

L’aménagement d’un bassin ou d’une fraction de bassin hydrographique

Cette mission comprend tous les aménagements visant à préserver, réguler ou restaurer les caractères hydrologiques ou géomorphologiques des cours d’eau, comme notamment :

  • la définition et la gestion d’aménagements hydrauliques de stockage provisoire des écoulements d’un bassin ou sous-bassin hydrographique ou de ressuyage de venues d’eau en provenance de la mer (aménagements réglementés au titre des articles R.562-18 et suivants du code de l’environnement qui sont issus du décret n° 2015-526 du 12 mai 2015) ;
  • la création ou la restauration des zones de rétention temporaire des eaux de ruissellement en dehors de l’existence proprement dite d’un cours d’eau. Ces actions visent à lutter contre les ruissellements en zone urbaine quand l’intensité de ces phénomènes est telle qu’ils provoquent des inondations par suite de la saturation des réseaux d’assainissement et de gestion des eaux pluviales ;
  • la création ou la restauration de zones de mobilité d’un cours d’eau.

2° L’entretien et l’aménagement d’un cours d’eau, canal, lac ou plan d’eau, y compris les accès à ce cours d’eau, à ce canal, à ce lac ou à ce plan d’eau

L’entretien du cours d’eau ou canal a pour objectif de le maintenir dans son profil d’équilibre, de permettre l’écoulement naturel des eaux et de contribuer à son bon état écologique ou à son bon potentiel écologique.

La collectivité n’a vocation à intervenir qu’en cas de défaillance du propriétaire (particulier riverain pour les cours d’eau non domaniaux, État ou collectivité pour les cours d’eau domaniaux, le cas échéant avec une gestion confiée à VNF s’agissant du domaine public fluvial navigable), ou des opérations d’intérêt général ou d’urgence. Concrètement, l’entretien consiste en l’enlèvement des embâcles, débris et atterrissements, flottants ou non et en l’élagage ou recépage de la végétation des rives. L’entretien d’un plan d’eau a pour objet de contribuer au bon état ou bon potentiel des eaux, et passe par la réalisation des vidanges régulières, l’entretien des ouvrages hydrauliques du plan d’eau ou encore le faucardage de la végétation. Cette mission comprend également la réalisation de travaux hydrauliques d’aménagement et de rectification du lit d’un torrent de montagne.

3° La défense contre les inondations et contre la mer

Cette mission comprend notamment la création, la gestion, la régularisation d’ouvrages de protection contre les inondations et contre la mer, tous ouvrages qui font l’objet, depuis le décret n° 2015-526 du 12 mai 2015 (dit « décret digues ») d’une réglementation spécifique visant à assurer leur efficacité au regard de la mission de protection qui leur est assignée :

  • la définition et la gestion des systèmes d’endiguements (au sens de l’article R. 562-13 du code de l’environnement) avec le bénéfice de la mise à disposition des digues (I de l’article L.566-12-1 du code de l’environnement) et des autres ouvrages publics nécessaires (II de l’article L.566-12-1 précité) ;
  • la définition et la gestion d’aménagements hydrauliques de stockage provisoire des écoulements d’un bassin ou sous-bassin hydrographique ou de ressuyage de venues d’eau en provenance de la mer (aménagements réglementés au titre des articles R.562-18 et suivants du code de l’environnement qui sont issus du décret n° 2015-526 du 12 mai 2015) ;
  • la mise en place de servitudes sur des terrains d’assiette d’ouvrages de prévention des inondations (ou d’ouvrages pouvant contribuer à cette mission), lorsque ces terrains sont privés (L. 566-12-2 code de l’environnement).

Le fait que l’exercice de cette mission soit souvent adossé à des ouvrages bénéficiant d’une réglementation spécifique n’interdit pas, pour l’EPCI à fiscalité propre compétent, d’engager d’autres actions poursuivant ce même but de défense contre les inondations et les submersions, dès lors, naturellement, que ces actions complémentaires ne contreviennent pas à ladite réglementation.

Ainsi, parmi les actions complémentaires pouvant relever de cette mission n° 5, on notera à titre d’exemples :

  • notamment pour les cotes basses, les opérations de gestion intégrée du trait de côte contribuant à la prévention de l’érosion des côtes par des techniques dites souples mobilisant les milieux naturels, ainsi que par des techniques dites dures qui contribuent à fixer le trait de côte ou ralentir son évolution ; • les actions visant à lutter contre les ruissellements en zone urbaine quand l’intensité de ces phénomènes est telle qu’ils provoquent des inondations par suite de la saturation des réseaux d’assainissement et de gestion des eaux pluviales ;
  • la mise en place d’une station de pompage aux fins de la lutte contre les inondations par remontées de nappes phréatiques. 8° La protection et la restauration des sites, des écosystèmes aquatiques et des zones humides ainsi que des formations boisées riveraines Cette mission comprend :
  • le rattrapage d’entretien au sens du II de l’article L. 215-15 du code de l’environnement ;
  • la restauration hydromorphologique des cours d’eau intégrant des interventions visant le rétablissement de leurs caractéristiques hydrologiques et morphologiques ainsi qu’à la continuité écologique des cours d’eau ;
  • la protection des zones humides et la restauration des zones humides dégradées au regard de leur intérêt pour la gestion intégrée du bassin versant, de leur valeur touristique, paysagère, cynégétique ou écologique.

La définition des contours des quatre missions de la GEMAPI résulte des débats parlementaires qui se sont focalisés sur les missions dévolues au bloc communal à travers le prisme de la prévention des inondations. À ce titre, les parlementaires ont estimé que l’entretien et la restauration des milieux aquatiques sont complémentaires des actions de prévention et de protection contre les inondations. En effet, l’action d’entretien des cours d’eau, qui est nécessaire pour l’atteinte du bon état des eaux au titre de la directive cadre sur l’eau, a en particulier pour objet de maintenir le cours d’eau dans son profil d’équilibre et de permettre l’écoulement naturel des eaux. De même, la restauration et l’entretien de milieux humides connexes aux cours d’eau sont essentiels pour maintenir des zones d’expansion des crues.

Néanmoins, les missions visées par les 1°, 2°, 5°, 8° sont potentiellement plus larges, par exemple l’entretien des plans d’eau privés ou la restauration de la continuité écologique, sans que ces opérations intéressent a priori la prévention des inondations. La collectivité compétente peut entreprendre une action d’entretien du cours d’eau indépendamment de tout effet sur la lutte contre les inondations.

Portée des compétences GEMAPI

M. Hervé Maurey attire l’attention de M. le Premier ministre sur l’entretien régulier du cours d’eau dont le propriétaire riverain est une commune.

« Aux termes de l’article L. 214-15 du code de l’environnement, l’entretien régulier du cours d’eau revient en principe aux propriétaires riverains, qu’il s’agisse de l’État, d’une collectivité locale ou d’un particulier (réponse à la question écrite n°738, JO Sénat, 2 août 2018, p. 4037).
Ainsi, lorsque le propriétaire riverain d’un cours d’eau est une commune, il reviendrait à cette dernière de réaliser son entretien régulier.
Depuis le 1er janvier 2018, les missions d’entretien et d’aménagement des cours d’eau relèvent des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), l’attribution de cette compétence ne modifiant pas l’obligation d’entretien régulier qui incombe aux propriétaires riverains (article 59 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles).
Or, dans le même temps, les communes ont été contraintes de mettre à disposition des EPCI les biens nécessaires à l’exercice des missions d’entretien et d’aménagement des cours d’eau, aux termes de l’article L. 1321-1 du code général des collectivités territoriales.
Aussi, il souhaiterait savoir si une commune, propriétaire riverain d’un cours d’eau, est donc tenue à réaliser l’entretien régulier du cours d’eau et, si c’est le cas, comment cette obligation s’articule avec la mise à disposition des biens nécessaires à l’exercice des missions d’entretien et d’aménagement des cours d’eau« .
Transmise au Ministère de la transition écologique et solidaire

Réponse du Ministère de la transition écologique et solidaire
publiée dans le JO Sénat du 06/12/2018 – page 6293

« L’entretien courant des cours d’eau ne fait pas partie de la GEMAPI à proprement parler, à défaut d’être expressément visé par les textes. Il demeure à la charge des propriétaires, que ceux-ci soient des personnes publiques (autres que les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) en charge de la GEMAPI) ou des personnes privées. Les interventions en la matière se limitent ainsi à la mise en œuvre de la procédure de déclaration d’intérêt général (DIG) prévue par l’article L. 211-7 du code de l’environnement (L. 151-36 à L. 151-40 du code rural), en cas d’intérêt général ou de carence des propriétaires des terrains riverains du cours d’eau. S’agissant de l’effet du transfert intercommunal de la compétence GEMAPI sur les parcelles de propriété communale riveraines d’un cours d’eau, la doctrine sur les cours d’eau demeure inchangée. Ainsi, leur entretien continue de relever de la responsabilité des propriétaires (que ces propriétaires soient des communes ou tout autre personne publique ou privée), l’EPCI à fiscalité propre (EPCI-FP) ne devant intervenir qu’en cas de carence des propriétaires (conformément à l’article L. 215-14 du code de l’environnement). En effet, le propriétaire est toujours responsable de l’entretien courant du cours d’eau (libre écoulement des eaux) et de la préservation des milieux aquatiques situés sur ses terrains au titre du code de l’environnement (notamment l’article L. 215-2 du code de l’environnement), en contrepartie du droit d’usage de l’eau et du droit de pêche. Le propriétaire est toujours responsable de la gestion de ses eaux de ruissellement au titre de la servitude naturelle d’écoulement des eaux instaurée par les articles 640 et 641 du code civil. Autrement dit, les terrains relevant du domaine des communes demeurent leur propriété, sur laquelle les communes sont libres de réaliser les actions de leur choix (elles peuvent choisir de restaurer les milieux aquatiques, ou pas). Il n’y a donc pas de mise à disposition des cours d’eau à l’EPCI-FP, mais seulement mise à disposition des moyens (humains et matériels) permettant d’intervenir en cas de carence d’un propriétaire. Il faut également considérer que, s’agissant des 1°, 2°, 5° et 8° de l’article L. 211-7 du code de l’environnement, le transfert intercommunal de la compétence GEMAPI a pour objet de confier aux seuls EPCI-FP (au détriment de toute autre personne publique) la possibilité de « mettre en œuvre les articles L. 151-36 à L. 151-40 du code rural et de la pêche maritime pour entreprendre l’étude, l’exécution et l’exploitation de tous travaux, actions, ouvrages ou installations présentant un caractère d’intérêt général ou d’urgence, dans le cadre du schéma d’aménagement et de gestion des eaux, s’il existe, et visant [les items 1°, 2°, 5° et 8°] ». Les autres personnes publiques visées au début de l’article L. 211-7 (« les collectivités territoriales et leurs groupements ») peuvent, quant à elles, continuer à mettre en œuvre la procédure de DIG pour les autres items (hors GEMAPI). Ainsi, ce raisonnement doit être appliqué aux articles L. 1321-1 à L. 1321-5 du code général des collectivités territoriales (CGCT) : dès lors, les moyens qui seraient mis à disposition des EPCI-FP, pour l’exercice de la compétence GEMAPI, seraient les seuls moyens humains et matériels pour réaliser la procédure administrative de la DIG et réaliser les travaux prévus par elle (et non les éléments « physiques » concernés, tels que les cours d’eau et les zones humides…). En d’autres termes, il ne doit pas avoir de mise à disposition ou de transfert de propriété au profit des EPCI-FP des éléments physiques naturels (cours d’eau, plan d’eau, zones humides, etc.) et biens immeubles sur lesquels la gestion des milieux aquatiques pourrait s’exercer, puisque ces biens sont l’objet de l’exercice de cette compétence et non l’outil de cette compétence. Le propriétaire (quel qu’il soit) reste donc le premier compétent pour les gérer. Bien entendu, les ouvrages de lutte contre les inondations font pour leur part l’objet d’un régime spécifique : une mise à disposition de ces derniers est prévue sur le fondement de l’article L. 566 -12-1 du code de l’environnement ».

Le texte introduit également un régime de responsabilité limitée pour les intercommunalités qui se voient confier la compétence Gemapi entre le 1er janvier 2018 et le 1er janvier 2020, alors que la responsabilité est quant à elle transférée le 1er janvier 2018. Concrètement, la responsabilité est liée à la prise effective de la compétence.

L’article L. 562-8-1 du code de l’environnement, issu de la loi n°2107-1838, dispose que :

« Lorsqu’une commune ou un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre s’est vu mettre à disposition un ouvrage en application de l’article L. 566-12-1, si un sinistre survient avant l’expiration du délai maximal fixé par le décret en Conseil d’Etat mentionné au troisième alinéa du présent article, à l’échéance duquel l’ouvrage n’est plus constitutif d’une digue au sens du I de l’article L. 566-12-1 ou est réputé ne pas contribuer à la prévention des inondations et submersions, la responsabilité du gestionnaire de l’ouvrage ne peut être engagée à raison des dommages que celui-ci n’a pas permis de prévenir, dès lors que ces dommages ne sont pas imputables à un défaut d’entretien de l’ouvrage par le gestionnaire au cours de la période considérée. »

Quelle est la responsabilité juridique du maire en cas d’inondation ?

La compétence GEMAPI ne crée pas de nouvelles responsabilités pour les maires des communes en cas d’inondation puisque cette responsabilité a déjà fait l’objet d’une reconnaissance dans les textes ainsi que de la part du juge administratif et du juge pénal, antérieurement à la loi MAPTAM.

La responsabilité administrative et financière de la commune et la responsabilité pénale du maire peuvent être engagées, pour faute du maire dans l’exercice de ses missions de police, d’information sur les risques et d’autorisation d’urbanisme. Le maire est en effet responsable des missions de police générale définies à l’article L. 2212-2 du CGCT (comprenant la prévention des inondations) et des polices spéciales (en particulier la police de la conservation des cours d’eau non domaniaux, sous l’autorité du préfet) ainsi que ses compétences locales en matière d’urbanisme.

À ce titre, il doit :

  • informer préventivement les administrés ;
  • prendre en compte les risques dans les documents d’urbanisme et dans la délivrance des
  • autorisations d’urbanisme ;
  • assurer la mission de surveillance et d’alerte ;
  • intervenir en cas de carence des propriétaires pour assurer le libre écoulement des eaux ;
  • organiser les secours en cas d’inondation.

L’exercice de la compétence GEMAPI ne remet pas en cause les pouvoirs de police du maire mais lui facilite l’exercice de ses responsabilités en situation de crise. En effet, l’autorité compétente pour la GEMAPI, en tant que gestionnaire du « système d’endiguement » lorsque le territoire bénéficie de la protection contre les inondations qui est apportée par des digues, a aussi pour mission d’informer le maire et la préfecture sur les performances de ce système d’endiguement et sur les venues d’eau qui pourraient se produire lorsque la crue ou la tempête viendrait à dépasser ces performances. Ainsi, pour l’organisation des secours dont il a la charge, le maire bénéficie d’un nouvel outil lui permettant de mieux exercer ses fonctions et d’anticiper les situations pouvant mettre en danger la population

De façon détaillée :

Au titre de ses pouvoirs de police générale (article L.2212-2 du CGCT), le maire doit « prévenir, par des précautions convenables » et « faire cesser, par la distribution des secours nécessaires, les accidents et les fléaux calamiteux ainsi que les pollutions de toute nature, tels que les incendies, les inondations, les ruptures de digues, les éboulements de terre ou de rochers, les avalanches ou autres accidents naturels, les maladies épidémiques ou contagieuses, les épizooties, de pourvoir d’urgence à toutes les mesures d’assistance et de secours et, s’il y a lieu, de provoquer l’intervention de l’administration supérieure ».

Le maire doit ainsi prendre les précautions nécessaires pour prévenir les risques d’inondation, ce qui comprend notamment le soin d’interdire la réalisation de travaux si cette interdiction est seule de nature à prévenir les inondations (CAA Douai, 9 novembre 2000, req.n°96DA02456), de « prendre des mesures temporaires ou limitées de prévention ou de sauvegarde » en attendant la mise en œuvre d’une procédure d’expropriation par le préfet (CE, 21 octobre 2009, n°310470), ou de contrôler l’état des digues, même si la commune n’en est pas propriétaire, afin de s’assurer de l’absence de défectuosité (CE, 14 mai 2008, req.n°291440).

Par ailleurs, l’élaboration par le maire d’un plan communal de sauvegarde (PCS), qui « détermine, en fonction des risques connus, les mesures immédiates de sauvegarde et de protection des personnes », est obligatoire dans les communes dotées d’un plan de prévention des risques naturels prévisibles (article L.731-3 du code de la sécurité intérieure). (Une autre solution consiste à élaborer un plan intercommunal de sauvegarde, cosignés par le président de l’EPCI à fiscalité propre et les maires des communes membres).

En cas de carence du maire dans l’exercice de son pouvoir de police, la responsabilité administrative (et donc financière) de la commune peut être engagée pour faute simple du maire dans le cadre de la prévention des risques d’inondations (CE 14 mai 2008, req.n°291440), cette responsabilité pouvant le cas échéant être partagée avec celle du syndicat de rivières compétent (CE, 3 mai 2006, n°261956).

En matière pénale, la responsabilité du maire ne peut être engagée que s’il a commis une « violation manifestement délibérée d’une obligation particulière de prudence ou de sécurité prévue par la loi ou le règlement », ou commis une « faute caractérisée et qui exposait autrui à un risque d’une particulière gravité » qu’il ne pouvait ignorer (article 121-3 du code pénal).

Pour apprécier la gravité de la faute, le juge pénal examine si l’élu a accompli « les diligences normales compte tenu de ses compétences, du pouvoir et des moyens dont il disposait ainsi que des difficultés propres aux missions que la loi lui confie » (articles 121-3 du code pénal, L. 2123-34 du CGCT, L. 3123-28 du CGCT, L. 4135-28 du CGCT).

Lorsque l’existence d’un risque naturel ne pouvait être ignorée par le maire, sa responsabilité pénale peut ainsi être engagée pour faute caractérisée dans l’exercice de son pouvoir de police (prévention du risque, alerte et protection des populations), comme l’illustre la jurisprudence en matière d’avalanches (Tribunal correctionnel de Bonneville, 17 juillet 2003) ou en matière d’inondation, avec en particulier le jugement rendu dans l’affaire Xynthia (TGI des Sables-d’Olonne du 12 décembre 2014). Le TGI a jugé que l’ancien maire de la Faute-sur-Mer avait commis des fautes caractérisées exposant autrui à un risque que ce premier ne pouvait ignorer, s’agissant :

  • des défauts d’information générale des habitants depuis plusieurs années sur le risque l’inondation,
  • du défaut d’information sur le risque d’inondation et sur l’alerte météorologique le jour de la tempête,
  • de l’absence d’établissement de diagnostic de vulnérabilité,
  • de défauts de plan de secours et de plan communal de sauvegarde.
  • Ainsi, l’ancien maire de la Faute-sur-Mer a été condamné à 4 ans d’emprisonnement pour les faits de mise en danger d’autrui et d’homicides involontaires par violations manifestement délibérées d’une obligation de sécurité ou de prudence.

Les responsabilités du maire et de la commune peuvent être mises en cause à l’occasion de la survenance d’un événement dommageable pour un tiers, indépendamment de toute « compétence » locale spécifique en la matière.

Les effets de la création de la compétence « gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations »

L’exercice de la compétence GEMAPI ne remet pas en cause les pouvoirs de police du maire mais lui facilite l’exercice de ses responsabilités en situation de crise. En effet, l’autorité compétente pour la GEMAPI, en tant que gestionnaire du « système d’endiguement » lorsque le territoire bénéficie de la protection contre les inondations qui est apportée par des digues, a aussi pour mission d’informer le maire et la préfecture sur les performances de ce système d’endiguement et sur les venues d’eau qui pourraient se produire lorsque la crue ou la tempête viendrait à dépasser ces performances. Ainsi, pour l’organisation des secours dont il a la charge, le maire bénéficie d’un nouvel outil lui permettant de mieux exercer ses fonctions et d’anticiper les situations pouvant mettre en danger la population.

L’absence d’évolution sur la question de la responsabilité pénale En vertu de l’article 121-2 du code pénal, les personnes morales, à l’exclusion de l’État, sont responsables pénalement des infractions commises, pour leur compte, par leurs organes ou représentants. Toutefois, l’alinéa 2 du même article précise que « les collectivités territoriales et leurs groupements ne sont responsables pénalement que des infractions commises dans l’exercice d’activités susceptibles de faire l’objet de conventions de délégation de service public ».

Il ressort de l’avis du Conseil d’État du 7 octobre 1986 sur le champ d’application et le financement de la gestion déléguée que certains services ne peuvent pas être délégués à des personnes privées en raison de la volonté du législateur ou de leur nature même. La circulaire du ministre de l’intérieur du 7 août 1987 relative à la gestion par les collectivités locales de leurs services publics locaux indique que l’exécution des missions qui relèvent de prérogatives de puissance publique ne peut donc pas être déléguée.

La jurisprudence administrative a confirmé cette interprétation :

  • les pouvoirs de police ne peuvent pas être délégués (CE, 1er avril 1994, commune de Menton ; CE,

29 décembre 1995, commune d’Ostricourt) ;

  • certaines compétences ne peuvent pas être déléguées lorsqu’elles relèvent de la mise en œuvre de prérogatives de puissance publique : surveillance des élèves (avis CE 7 octobre 1986) ou compétences en matière d’hygiène mentale et infantile (CE, 17 mars 1989, n°50176).

Au regard de sa nature même, la compétence GEMAPI n’est, semble-t-il, pas délégable à des personnes privées.

Cette compétence vise l’atteinte du bon état écologique des eaux et la lutte contre les inondations dans un objectif de sécurité publique. Son exercice appelle la mise en œuvre de prérogatives de puissance publique (instauration de servitudes sur des propriétés privées, déclaration d’intérêt général et mise à disposition de digues au profit de la collectivité compétente). Par ailleurs, le dispositif de cette compétence paraît incompatible avec les caractéristiques de la délégation de service public qui mobilise les notions « d’usagers du service », de « risque d’exploitation » et de « rémunération du délégataire substantiellement liée aux résultats de l’exploitation du service ». Le service n’est pas quantifiable, car il vise à prévenir la réalisation d’un risque et non à fournir une prestation.

Aussi, la responsabilité pénale des personnes morales ne pourra-t-elle pas être engagée et seules les personnes physiques pourront être poursuivies. La création de la compétence GEMAPI n’a pas d’incidence sur ce point précis.