L'illégalité des arrêtés "anti-glyphosate"

L’illégalité des arrêtés « anti-glyphosate »

By Thibaut Bouchoudjian22 octobre 20199 Minutes

En mars 2017, un tribunal fédéral des Etats-Unis a condamné Monsanto à verser 80 millions de dollars à Edwin Hardeman, en réparation des préjudices causés par l’usage – à titre privé – du glyphosate. La même solution a été adoptée dans une autre affaire, condamnant la société américaine à verser 289 millions dollars à un jardinier, Dewayne Johnson. En cause, le principe actif utilisé par Monsanto : le glyphosate.

Ces deux affaires ont connu un retentissement important en France où le produit est également commercialisé sous la marque Roundup. Les autorités européennes ne sont pas parvenues à l’interdire, tandis que les autorités nationales, notamment la France, l’ont interdit exclusivement dans un usage public et strictement privé, excluant les agriculteurs qui n’auraient pas d’autres alternatives.

Devant l’incapacité des autorités nationales, des maires ont décidé d’agir. Le maire de Langouet, imité par plus d’une cinquantaine d’autre maires, ont édicté des arrêtés interdisant l’usage du glyphosate sur le territoire de leur commune respective.

Un arrêt récent du Conseil d’Etat, en date du 26 juin 2019, ne pouvait que confirmer les inquiétudes, dès lors que les sages du Palais Royal ont cru devoir annuler un arrêté du 4 mai 2017 relatif à la mise sur le marché et à l’utilisation des produits phytopharmaceutiques et leurs adjuvants « en tant que », c’est-à-dire dans la mesure où il ne prévoyait pas de dispositions destinées à protéger les riverains des zones traitées par les produits en cause.

Aussi, et depuis plusieurs mois, des maires prennent l’initiative d’interdire l’utilisation du glyphosate sur le territoire de leur commune.

Cependant, cette annulation du Conseil d’Etat n’était pas un blanc-seing pour les maires, en particuliers les maires ruraux, qui ont cru devoir intervenir avant l’expiration du délai de 6 mois imparti au gouvernement pour prendre les mesures adaptées ; délai dont le terme devrait intervenir autour du 26 décembre 2019.

En réaction, et pour préserver le pouvoir de police spéciale conféré aux autorités de l’Etat, les préfets ont systématiquement soumis ces arrêtés « anti-glyphosates » au contrôle du juge administratif, qui en prononce la suspension, lorsqu’il ne les annule pas.

C’est ainsi que le Tribunal administratif de Besançon s’est trouvé saisi par le préfet du DOUBS de deux recours dirigés contre les arrêtés anti-glyphosates édictés par les maires d’AUDINCOURT et de BOUSSIERES.

Le président du tribunal a retenu dans son ordonnance du 16 septembre 2019 que le législateur a organisé une police spéciale des produits phytopharmaceutiques selon laquelle la réglementation de l’utilisation de ces produits relève selon les cas de la compétence des ministres chargés de l’agriculture, de la santé, de l’environnement et de la consommation ou de celle du préfet du département dans lequel ces produits sont utilisés.

Par suite, seules les autorités de l’Etat seraient habilitées à intervenir.

Il appartient ainsi à l’autorité administrative, sur le fondement du I de l’article L. 253-7 du code rural et de la pêche maritime, de prévoir l’interdiction ou l’encadrement de l’utilisation des produits phytopharmaceutiques dans des zones particulières, et notamment « les zones utilisées par le grand public ou par des groupes vulnérables ».

Il s’agirait, à la lecture de l’ordonnance, des « […] personnes nécessitant une attention particulière dans le contexte de l’évaluation des effets aigus et chroniques des produits phytopharmaceutiques sur la santé » (cf. article 3 du règlement (CE) n° 1107/2009) ; catégorie qui regroupe : « les femmes enceintes et les femmes allaitantes, les enfants à naître, les nourrissons et les enfants, les personnes âgées et les travailleurs et habitants fortement exposés aux pesticides sur le long terme ».

Devant l’exclusivité reconnues aux autorités étatiques, les maires se voient tenus à l’écart, car, comme le rappel l’ordonnance, ces derniers ne disposent que d’un pouvoir de police générale, au niveau municipal, conformément aux dispositions de l’article L. 2212-2 du CGCT d’une part, et n’ont que la possibilité, en application de l’article L. 1311-1 et L. 1311-2 de « compléter un décret pris en matière de santé publique ».

Le maire reste donc incompétent car « si les articles L. 2212-1 et L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales habilitent le maire à prendre, pour la commune, les mesures de police générale nécessaires au bon ordre, à la sûreté, à la sécurité et à la salubrité publiques, celui-ci ne saurait, sans porter atteinte aux pouvoirs de police spéciale conférés aux autorités de l’Etat, adopter sur le territoire de la commune une réglementation des produits phytopharmaceutiques et destinée à protéger le public contre les effets de l’utilisation de ces produits ».

Autrement dit, même si le maire est compétent pour prévenir – s’agissant d’une mesure de police – les atteintes portées aux intérêts dont il a la charge, il ne peut en revanche intervenir dans le domaine particulier de la réglementation des produits phytopharmaceutique, sauf à compléter les textes réglementaires émanant des autorités nationales pour assurer une exécution à la fois efficace et adaptée aux circonstances locales ; encore qu’une norme, même réglementaire, doit prévoir son intervention.

Par conséquent, et même si nombre de ces arrêtés sont pris au visa du principe de précaution, il est urgent d’attendre l’expiration du délai fixé au gouvernement et plus encore l’édiction des mesures nécessaires avant de prendre les mesures locales adaptées.


La jurisprudence CZABAJ et la prescription quadriennale

Depuis l’intervention de la solution dégagée par le Conseil d’Etat dans l’arrêt CZABAJ, la mise en oeuvre du délai raisonnable destiné à garantir la sécurité juridique des actes administratif se trouve progressivement et ponctuellement balisée.

Le principe retenu en 2016 par le Conseil d’Etat consiste à déclarer irrecevable, au nom du principe de sécurité juridique, les requêtes qui aurait pour objet ou pour effet de remettre en cause les actes administratifs irrégulièrement notifié mais dont les intéressés ont pu avoir connaissance, au-delà d’un délai fixé à un an par la haute juridiction.

Cette solution a été étendue a différents domaines du droit public, qu’il s’agisse de la fonction publique ou de l’urbanisme.

En matière indemnitaire, cependant, un tempérament inhérent à la prescription quadriennal a conduit le Conseil d’Etat à s’aligner sur ce dernier délai de 4 ans en jugeant que :

2. Aux termes du premier alinéa de l’article R. 421-1 du code de justice administrative :  » Sauf en matière de travaux publics, la juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée « . Aux termes de l’article R. 421-5 du même code :  » Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu’à la condition d’avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision « . L’article L. 1142-7 du code de la santé publique prévoit qu’une personne qui s’estime victime d’un dommage imputable à une activité de prévention, de diagnostic ou de soins peut saisir la commission de conciliation et d’indemnisation et que cette saisine interrompt le délai de recours contentieux jusqu’au terme de la procédure engagée devant la commission. Eu égard à l’objectif poursuivi par le législateur en instituant cette procédure, la notification de la décision par laquelle un établissement public de santé rejette la réclamation d’un patient tendant à l’indemnisation d’un dommage doit indiquer non seulement que le tribunal administratif peut être saisi dans le délai de deux mois mais aussi que ce délai est interrompu en cas de saisine de la commission de conciliation et d’indemnisation. Si elle ne comporte pas cette double indication, la notification ne fait pas courir le délai imparti à l’intéressé pour présenter un recours indemnitaire devant le juge administratif.

3. Il résulte, par ailleurs, du principe de sécurité juridique que le destinataire d’une décision administrative individuelle qui a reçu notification de cette décision ou en a eu connaissance dans des conditions telles que le délai de recours contentieux ne lui est pas opposable doit, s’il entend obtenir l’annulation ou la réformation de cette décision, saisir le juge dans un délai raisonnable, qui ne saurait, en règle générale et sauf circonstances particulières, excéder un an. Toutefois, cette règle ne trouve pas à s’appliquer aux recours tendant à la mise en jeu de la responsabilité d’une personne publique qui, s’ils doivent être précédés d’une réclamation auprès de l’administration, ne tendent pas à l’annulation ou à la réformation de la décision rejetant tout ou partie de cette réclamation mais à la condamnation de la personne publique à réparer les préjudices qui lui sont imputés. La prise en compte de la sécurité juridique, qui implique que ne puissent être remises en cause indéfiniment des situations consolidées par l’effet du temps, est alors assurée par les règles de prescription prévues par la loi du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l’Etat, les départements, les communes et les établissements publics ou, en ce qui concerne la réparation des dommages corporels, par l’article L. 1142-28 du code de la santé publique.

4. Il ressort des pièces du dossier soumis au juge du fond que la décision notifiée à Mme A…le 7 mai 2010 et rejetant sa réclamation préalable ne mentionnait pas que le délai de deux mois pour saisir le tribunal administratif serait interrompu en cas de saisine, dans ce délai, de la commission de conciliation et d’indemnisation. Il résulte de ce qui a été dit ci-dessus, d’une part, que la cour administrative d’appel en a déduit à bon droit que le délai du recours contentieux n’était pas opposable à Mme A…et, d’autre part, qu’elle n’a pas commis d’erreur de droit en écartant la fin de non-recevoir opposée par le centre hospitalier de Vichy, tirée de ce que le recours indemnitaire n’avait pas été présenté dans un délai raisonnable à compter de la notification de la décision.

CE, 17 juin 2019, req. n°413097