L'aide des communes à l'installation des médecins

L’aide des communes à l’installation des médecins

By Thibaut Bouchoudjian30 octobre 201910 Minutes

Les déserts médicaux s’étendent et de nombreuses communes s’interrogent pour attirer un ou des professionnels.

Cette problématique, à laquelle de nombreuses collectivités sont confrontées, a conduit le législateur à adopter la loi n°2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux.

Cette loi a reçu deux décrets d’application, le 30 décembre 2005, afin de permettre aux collectivités de soutenir les professionnels installés ou en cours d’installation d’une part, et aider à l’installation des étudiants en troisième cycle, d’autre part.

Pour les professionnels installés ou en cours d’installation (Décret n°2005-1724) : il peut s’agir de la mise à disposition de locaux professionnels ou de la mise à disposition d’un logement. Elle peut prendre également la forme d’une prime à l’installation ou d’une prime d’exercice forfaitaire. Les professionnels doivent en contrepartie prendre l’engagement d’exercer dans la zone pendant au moins 3 ans.

L’aide à l’installation pour les étudiants (Décret n°2005-1728) : Au cours de leur 3ème cycle, ils peuvent bénéficier d’une indemnité d’études d’un montant pouvant aller jusqu’à 24 000 euros par an. Les étudiants concernés s’engagent à exercer en zone sous médicalisée pendant une durée minimum de 5 ans. Les aides aux étudiants de 3ème cycle en stage peuvent également prendre la forme d’une mise à disposition de logement ou d’une indemnité pouvant se monter à 400 euros par mois.

Ces aides et leurs modalités ont été actualisée par une ordonnance de 2018 (ordonnance n°2018-21 du 17 janvier 2018) modifiant les dispositions de l’article L. 1511-8 du code général des collectivités territoriales, qui énonce que :

« I. – Les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent attribuer des aides destinées à favoriser l’installation ou le maintien de professionnels de santé dans les zones définies en application du 1° de l’article L. 1434-4 du code de la santé publique. A cette fin, des conventions sont passées entre les collectivités et groupements qui attribuent l’aide et les professionnels de santé intéressés. Les conventions signées sont transmises par les collectivités et groupements concernés aux agences régionales de santé ou, pour Saint-Pierre-et-Miquelon, au préfet ainsi qu’aux organismes locaux d’assurance maladie. Les centres de santé visés à l’article L. 6323-1 du code de la santé publique peuvent également être attributaires de ces aides dans les mêmes conditions. Ces aides ne sont pas exclusives des aides déjà attribuées par les collectivités territoriales aux centres de santé implantés sur l’ensemble du territoire.

La nature et les conditions d’attribution de ces aides, qui peut notamment être subordonnée à des modes d’exercice de groupe ou d’exercice pluriprofessionnel destinés à améliorer la continuité et la qualité des soins, sont fixées par décret en Conseil d’Etat.

Les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent aussi attribuer des aides visant à financer des structures participant à la permanence des soins, notamment des maisons médicales.

Les investissements immobiliers réalisés, par les communes et leurs groupements, dans les zones définies au premier alinéa du présent I, les zones de revitalisation rurale ou les territoires ruraux de développement prioritaire, et destinés à l’installation des professionnels de santé ou à l’action sanitaire et sociale, sont éligibles au Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée.

Les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent également accorder des indemnités de logement et de déplacement aux étudiants de troisième cycle de médecine générale lorsqu’ils effectuent leurs stages dans les zones définies par la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 précitée, dans lesquelles est constaté un déficit en matière d’offre de soins.

Un décret détermine le montant maximal et les modalités d’attribution de ces indemnités.

– Une indemnité d’étude et de projet professionnel peut être attribuée par les collectivités territoriales et leurs groupements à tout étudiant, titulaire du concours de médecine, inscrit en faculté de médecine ou de chirurgie dentaire, s’il s’engage à exercer en tant que médecin généraliste, spécialiste ou chirurgien-dentiste au moins cinq années dans l’une des zones mentionnées au premier alinéa du I. Pour bénéficier de cette aide, l’étudiant signe un contrat avec la collectivité qui attribue l’aide.

Les conditions générales d’attribution de l’indemnité, son montant maximal ainsi que, le cas échéant, les modalités de son remboursement total ou partiel et de sa réévaluation sont déterminés par décret ».

L’ARS doit au préalable se prononcer afin de classer la commune en zone caractérisée par une offre insuffisante ou par des difficultés dans l’accès aux soins concernant une spécialité donnée ; qu’il s’agisse par exemple d’un généraliste, d’orthophoniste ou de masseur-kinésithérapeute.

A titre d’exemple, les communes énumérés par les arrêtés suivants pourront prendre certaines mesures en vue d’accompagner les professionnels concernés :

  • Arrêté N°ARSBFC/DOS/ASPU/18-224 relatif à la détermination des zones caractérisées par une offre insuffisante ou par des difficultés dans l’accès aux soins concernant la profession de masseur-kinésithérapeute, conformément à l’article L1434-4 du code de la santé publique ;
  • Arrêté N°ARSBFC/DOS/ASPU/18-179 relatif à la détermination des zones caractérisées par une offre insuffisante ou par des difficultés dans l’accès aux soins concernant la profession d’orthophoniste, conformément à l’article L1434-4 du code de la santé publique.

En tout état de cause, s’agissant des finances de la commune, il conviendra de consulter le conseil municipal, afin d’élaborer une convention à signer avec le médecin ou l’étudiant qui souhaiterait s’installer.

Le Conseil municipal devra se prononcer sur la nature et le montant plafond des aides susceptibles d’être accordées, lesquelles, selon l’article R. 1511-44 du CGCGT, peuvent prendre la forme de :

1° La prise en charge, en tout ou en partie, des frais d’investissement ou de fonctionnement liés à l’activité de soins ;

2° La mise à disposition de locaux destinés à cette activité ;

3° La mise à disposition d’un logement ;

4° Le versement d’une prime d’installation ;

5° Le versement, aux professionnels exerçant à titre libéral, d’une prime d’exercice forfaitaire.

Enfin, cette convention devra ensuite être soumise à l’ARS et aux organismes locaux d’assurance maladie.


L'illégalité des arrêtés "anti-glyphosate"

L’illégalité des arrêtés « anti-glyphosate »

By Thibaut Bouchoudjian22 octobre 20199 Minutes

En mars 2017, un tribunal fédéral des Etats-Unis a condamné Monsanto à verser 80 millions de dollars à Edwin Hardeman, en réparation des préjudices causés par l’usage – à titre privé – du glyphosate. La même solution a été adoptée dans une autre affaire, condamnant la société américaine à verser 289 millions dollars à un jardinier, Dewayne Johnson. En cause, le principe actif utilisé par Monsanto : le glyphosate.

Ces deux affaires ont connu un retentissement important en France où le produit est également commercialisé sous la marque Roundup. Les autorités européennes ne sont pas parvenues à l’interdire, tandis que les autorités nationales, notamment la France, l’ont interdit exclusivement dans un usage public et strictement privé, excluant les agriculteurs qui n’auraient pas d’autres alternatives.

Devant l’incapacité des autorités nationales, des maires ont décidé d’agir. Le maire de Langouet, imité par plus d’une cinquantaine d’autre maires, ont édicté des arrêtés interdisant l’usage du glyphosate sur le territoire de leur commune respective.

Un arrêt récent du Conseil d’Etat, en date du 26 juin 2019, ne pouvait que confirmer les inquiétudes, dès lors que les sages du Palais Royal ont cru devoir annuler un arrêté du 4 mai 2017 relatif à la mise sur le marché et à l’utilisation des produits phytopharmaceutiques et leurs adjuvants « en tant que », c’est-à-dire dans la mesure où il ne prévoyait pas de dispositions destinées à protéger les riverains des zones traitées par les produits en cause.

Aussi, et depuis plusieurs mois, des maires prennent l’initiative d’interdire l’utilisation du glyphosate sur le territoire de leur commune.

Cependant, cette annulation du Conseil d’Etat n’était pas un blanc-seing pour les maires, en particuliers les maires ruraux, qui ont cru devoir intervenir avant l’expiration du délai de 6 mois imparti au gouvernement pour prendre les mesures adaptées ; délai dont le terme devrait intervenir autour du 26 décembre 2019.

En réaction, et pour préserver le pouvoir de police spéciale conféré aux autorités de l’Etat, les préfets ont systématiquement soumis ces arrêtés « anti-glyphosates » au contrôle du juge administratif, qui en prononce la suspension, lorsqu’il ne les annule pas.

C’est ainsi que le Tribunal administratif de Besançon s’est trouvé saisi par le préfet du DOUBS de deux recours dirigés contre les arrêtés anti-glyphosates édictés par les maires d’AUDINCOURT et de BOUSSIERES.

Le président du tribunal a retenu dans son ordonnance du 16 septembre 2019 que le législateur a organisé une police spéciale des produits phytopharmaceutiques selon laquelle la réglementation de l’utilisation de ces produits relève selon les cas de la compétence des ministres chargés de l’agriculture, de la santé, de l’environnement et de la consommation ou de celle du préfet du département dans lequel ces produits sont utilisés.

Par suite, seules les autorités de l’Etat seraient habilitées à intervenir.

Il appartient ainsi à l’autorité administrative, sur le fondement du I de l’article L. 253-7 du code rural et de la pêche maritime, de prévoir l’interdiction ou l’encadrement de l’utilisation des produits phytopharmaceutiques dans des zones particulières, et notamment « les zones utilisées par le grand public ou par des groupes vulnérables ».

Il s’agirait, à la lecture de l’ordonnance, des « […] personnes nécessitant une attention particulière dans le contexte de l’évaluation des effets aigus et chroniques des produits phytopharmaceutiques sur la santé » (cf. article 3 du règlement (CE) n° 1107/2009) ; catégorie qui regroupe : « les femmes enceintes et les femmes allaitantes, les enfants à naître, les nourrissons et les enfants, les personnes âgées et les travailleurs et habitants fortement exposés aux pesticides sur le long terme ».

Devant l’exclusivité reconnues aux autorités étatiques, les maires se voient tenus à l’écart, car, comme le rappel l’ordonnance, ces derniers ne disposent que d’un pouvoir de police générale, au niveau municipal, conformément aux dispositions de l’article L. 2212-2 du CGCT d’une part, et n’ont que la possibilité, en application de l’article L. 1311-1 et L. 1311-2 de « compléter un décret pris en matière de santé publique ».

Le maire reste donc incompétent car « si les articles L. 2212-1 et L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales habilitent le maire à prendre, pour la commune, les mesures de police générale nécessaires au bon ordre, à la sûreté, à la sécurité et à la salubrité publiques, celui-ci ne saurait, sans porter atteinte aux pouvoirs de police spéciale conférés aux autorités de l’Etat, adopter sur le territoire de la commune une réglementation des produits phytopharmaceutiques et destinée à protéger le public contre les effets de l’utilisation de ces produits ».

Autrement dit, même si le maire est compétent pour prévenir – s’agissant d’une mesure de police – les atteintes portées aux intérêts dont il a la charge, il ne peut en revanche intervenir dans le domaine particulier de la réglementation des produits phytopharmaceutique, sauf à compléter les textes réglementaires émanant des autorités nationales pour assurer une exécution à la fois efficace et adaptée aux circonstances locales ; encore qu’une norme, même réglementaire, doit prévoir son intervention.

Par conséquent, et même si nombre de ces arrêtés sont pris au visa du principe de précaution, il est urgent d’attendre l’expiration du délai fixé au gouvernement et plus encore l’édiction des mesures nécessaires avant de prendre les mesures locales adaptées.


L'inéligibilité prononcée par le juge pénale

La condamnation par une juridiction pénale n’est pas nécessairement et systématiquement exécutoire.

En principe, une condamnation pénale n’est exécutoire que lorsqu’elle est devenue définitive, à raison de l’expiration des délais d’opposition ou de recours.

L’exercice d’une voie recours, notamment l’appel d’un jugement devant une Cour, a donc pour effet de suspendre l’exécution de la condamnation prononcée par le premier juge.

Toutefois, et pour diverses raisons, le premier juge peut décider d’assortir sa décision de l’exécution provisoire et faire ainsi obstacle à la suspension de l’exécution de la condamnation prononcée.

En pareille circonstance, si le juge condamne un élu à une peine d’inéligibilité alors le préfet est tenu de prononcé la démission d’office de l’intéressé.

Ce dernier, semble-t-il, ne pourra retrouver son siège qu’à l’expiration de la période d’inéligibilité, soit à l’occasion du renouvellement général d’une assemblée, soit à l’occasions partielles.

Le Conseil d’Etat a ainsi jugé que :

« Il résulte des dispositions citées au point 2 ci-dessus que, dès lors qu’un conseiller régional se trouve, pour une cause survenue postérieurement à son élection, privé du droit électoral en vertu d’une condamnation devenue définitive ou d’une condamnation dont le juge pénal a décidé l’exécution provisoire, le préfet est tenu de le déclarer démissionnaire d’office. Ainsi qu’il a été dit au point 1, le tribunal correctionnel de Basse-Terre a décidé l’exécution par provision de la peine complémentaire de privation des droits électoraux et d’éligibilité à laquelle il a condamné M.B…. Ce jugement en date du 23 février 2018 constitue, au sens et pour l’application de l’article L. 341 du code électoral, la cause, survenue postérieurement à l’élection du requérant, qui le prive du droit électoral. Dès lors, et alors même que ce jugement frappé d’appel n’est pas devenu définitif, c’est à bon droit que le préfet de la région Guadeloupe a constaté que M. B…était privé du droit électoral et l’a déclaré démissionnaire de son mandat de conseiller régional de Guadeloupe ».

CE, 3 octobre 2018, req. n°419049


La jurisprudence CZABAJ et la prescription quadriennale

Depuis l’intervention de la solution dégagée par le Conseil d’Etat dans l’arrêt CZABAJ, la mise en oeuvre du délai raisonnable destiné à garantir la sécurité juridique des actes administratif se trouve progressivement et ponctuellement balisée.

Le principe retenu en 2016 par le Conseil d’Etat consiste à déclarer irrecevable, au nom du principe de sécurité juridique, les requêtes qui aurait pour objet ou pour effet de remettre en cause les actes administratifs irrégulièrement notifié mais dont les intéressés ont pu avoir connaissance, au-delà d’un délai fixé à un an par la haute juridiction.

Cette solution a été étendue a différents domaines du droit public, qu’il s’agisse de la fonction publique ou de l’urbanisme.

En matière indemnitaire, cependant, un tempérament inhérent à la prescription quadriennal a conduit le Conseil d’Etat à s’aligner sur ce dernier délai de 4 ans en jugeant que :

2. Aux termes du premier alinéa de l’article R. 421-1 du code de justice administrative :  » Sauf en matière de travaux publics, la juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée « . Aux termes de l’article R. 421-5 du même code :  » Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu’à la condition d’avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision « . L’article L. 1142-7 du code de la santé publique prévoit qu’une personne qui s’estime victime d’un dommage imputable à une activité de prévention, de diagnostic ou de soins peut saisir la commission de conciliation et d’indemnisation et que cette saisine interrompt le délai de recours contentieux jusqu’au terme de la procédure engagée devant la commission. Eu égard à l’objectif poursuivi par le législateur en instituant cette procédure, la notification de la décision par laquelle un établissement public de santé rejette la réclamation d’un patient tendant à l’indemnisation d’un dommage doit indiquer non seulement que le tribunal administratif peut être saisi dans le délai de deux mois mais aussi que ce délai est interrompu en cas de saisine de la commission de conciliation et d’indemnisation. Si elle ne comporte pas cette double indication, la notification ne fait pas courir le délai imparti à l’intéressé pour présenter un recours indemnitaire devant le juge administratif.

3. Il résulte, par ailleurs, du principe de sécurité juridique que le destinataire d’une décision administrative individuelle qui a reçu notification de cette décision ou en a eu connaissance dans des conditions telles que le délai de recours contentieux ne lui est pas opposable doit, s’il entend obtenir l’annulation ou la réformation de cette décision, saisir le juge dans un délai raisonnable, qui ne saurait, en règle générale et sauf circonstances particulières, excéder un an. Toutefois, cette règle ne trouve pas à s’appliquer aux recours tendant à la mise en jeu de la responsabilité d’une personne publique qui, s’ils doivent être précédés d’une réclamation auprès de l’administration, ne tendent pas à l’annulation ou à la réformation de la décision rejetant tout ou partie de cette réclamation mais à la condamnation de la personne publique à réparer les préjudices qui lui sont imputés. La prise en compte de la sécurité juridique, qui implique que ne puissent être remises en cause indéfiniment des situations consolidées par l’effet du temps, est alors assurée par les règles de prescription prévues par la loi du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l’Etat, les départements, les communes et les établissements publics ou, en ce qui concerne la réparation des dommages corporels, par l’article L. 1142-28 du code de la santé publique.

4. Il ressort des pièces du dossier soumis au juge du fond que la décision notifiée à Mme A…le 7 mai 2010 et rejetant sa réclamation préalable ne mentionnait pas que le délai de deux mois pour saisir le tribunal administratif serait interrompu en cas de saisine, dans ce délai, de la commission de conciliation et d’indemnisation. Il résulte de ce qui a été dit ci-dessus, d’une part, que la cour administrative d’appel en a déduit à bon droit que le délai du recours contentieux n’était pas opposable à Mme A…et, d’autre part, qu’elle n’a pas commis d’erreur de droit en écartant la fin de non-recevoir opposée par le centre hospitalier de Vichy, tirée de ce que le recours indemnitaire n’avait pas été présenté dans un délai raisonnable à compter de la notification de la décision.

CE, 17 juin 2019, req. n°413097


Pas de rupture conventionnelle sans texte

Le parlement a récemment adopté le projet de loi de transformation de la fonction publique qui permet à l’administration et aux fonctionnaires de recourir à la rupture conventionnelle.

Ce nouveau dispositif, adopté le 6 août 2019, ne bénéficie cependant pas d’un brevet de constitutionnalité dès lors que le Conseil constitutionnel n’a pas été saisi sur ce point précis de la loi qui prévoit, au demeurant, quelques aménagements.

La rupture conventionnelle a vocation à s’appliquer dans les trois fonctions publiques (Etat, hospitalière et territoriale), écartant son application dans certains cas limitativement énumérés.

L’article 72 de la loi du 6 août 2019 précise en effet que :

« I. – L’administration et le fonctionnaire mentionné à l’article 2 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 précitée, l’autorité territoriale et le fonctionnaire mentionné à l’article 2 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 précitée, les établissements mentionnés à l’article 2 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 précitée et les fonctionnaires de ces établissements peuvent convenir en commun des conditions de la cessation définitive des fonctions, qui entraîne radiation des cadres et perte de la qualité de fonctionnaire. La rupture conventionnelle, exclusive des cas mentionnés à l’article 24 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 précitée, ne peut être imposée par l’une ou l’autre des parties ».

Les agents recrutés par contrat à durée indéterminée font l’objet d’un paragraphe dédié mais le législateur a fait le choix de confier au pouvoir réglementaire le soin de déterminer les règles et garanties qui leur seront applicables.

Les garanties offertes par le texte concernent certains agents seulement qui ne pourront recourir à la rupture conventionnelle, cette dernière n’étant pas applicable :

« 1° Aux fonctionnaires stagiaires ;

2° Aux fonctionnaires ayant atteint l’âge d’ouverture du droit à une pension de retraite fixé à l’article L. 161-17-2 du code de la sécurité sociale et justifiant d’une durée d’assurance, tous régimes de retraite de base confondus, égale à la durée de services et bonifications exigée pour obtenir la liquidation d’une pension de retraite au pourcentage maximal ;

3° Aux fonctionnaires détachés en qualité d’agent contractuel ».

Le législateur a également entouré le recours à la rupture conventionnelle de certaines garanties qui tiennent à son contenu, à ses modalités procédurales et il a encadré son application dans le temps.

Ainsi, la rupture conventionnelle devra prévoir une indemnité spécifique qui ne saurait être inférieure à un seuil dont le montant reste à déterminer par le pouvoir réglementaire.

Au cours de la procédure, le fonctionnaire pourra se faire assister par un conseiller désigné par une organisation syndicale représentative de son choix ; de sorte que l’assistance d’une tierce personne, notamment celle de l’avocat, n’est pas proscrite.

Néanmoins, les modalités d’application précise du dispositif sont renvoyées à des décrets qui n’ont pas encore été édictés et qui le rendent inapplicable.

En tout état de cause, il n’a vocation à s’appliquer qu’à compter du 1er janvier 2020 et ce jusqu’au 31 décembre 2025 afin de permettre de l’évaluer, tant au regard de son fonctionnement que de son financement.

C’est l’occasion de rappeler, comme l’a fait la Cour administrative d’appel de Lyon dans un arrêté du 5 février 2019, que dans l’attente et en l’absence de texte applicable aux situations antérieures, ni l’administration, ni l’agent (contractuel en l’occurrence) ne peuvent recourir à la rupture conventionnelle.

La Cour retient en effet que :

« […] les modalités du licenciement ou de la fin du contrat d’un agent non titulaire de la fonction publique hospitalière sont exclusivement régies par les dispositions des articles 40-1 à 52 du décret du 6 février 1991. Ces dispositions présentant un caractère d’ordre public, un établissement public ne saurait s’en écarter en recourant à un mode conventionnel de rupture du contrat de travail […] ».

(CAA Lyon, 5 février 2019, req. n°17LY00395)

Reste donc à savoir quel sort sera réservé, à l’avenir, aux agents contractuels en général et plus particulièrement aux agents recrutés par contrat à durée déterminée.