LA GEMAPI 2/2

La GEMAP soulève fréquemment des questions en lien avec :

  • les attributions des maires et présidents d’EPCI ;
  • le transfert de la compétence en matière de GEMAPI des communes vers l’EPCI ;
  • la sécabilité de la compétence en matière de GEMAPI ;
  • la teneur de la mission de conservation des cours d’eau ;

Sur les attributions des maires et président d’EPCI dans le cadre de la GEMAPI :

La lettre et l’esprit de la loi, telle que cela ressort des travaux parlementaires, consiste à intégrer – ou plutôt maintenir – ces attributions dans le champ des pouvoir de police générale du maire.

En droit, pour rappel, deux dispositions sont le siège du pouvoir de police général du Maire : les articles L. 2212-2 et L. 2212-4 du CGCT, tandis que les transferts des pouvoirs de police qui accompagnent les transferts de compétence aux présidents d’EPCI est prévu à l’article L5211-9-2 du CGCT.

Le premier, l’article L. 2212-2 du CGCT, a vocation à s’appliquer en tout temps et dispose que :

« La police municipale a pour objet d’assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Elle comprend notamment :

1° Tout ce qui intéresse la sûreté et la commodité du passage dans les rues, quais, places et voies publiques, ce qui comprend le nettoiement, l’éclairage, l’enlèvement des encombrements, la démolition ou la réparation des édifices et monuments funéraires menaçant ruine, l’interdiction de rien exposer aux fenêtres ou autres parties des édifices qui puisse nuire par sa chute ou celle de rien jeter qui puisse endommager les passants ou causer des exhalaisons nuisibles ainsi que le soin de réprimer les dépôts, déversements, déjections, projections de toute matière ou objet de nature à nuire, en quelque manière que ce soit, à la sûreté ou à la commodité du passage ou à la propreté des voies susmentionnées ;

2° Le soin de réprimer les atteintes à la tranquillité publique telles que les rixes et disputes accompagnées d’ameutement dans les rues, le tumulte excité dans les lieux d’assemblée publique, les attroupements, les bruits, les troubles de voisinage, les rassemblements nocturnes qui troublent le repos des habitants et tous actes de nature à compromettre la tranquillité publique ;

3° Le maintien du bon ordre dans les endroits où il se fait de grands rassemblements d’hommes, tels que les foires, marchés, réjouissances et cérémonies publiques, spectacles, jeux, cafés, églises et autres lieux publics ;

4° L’inspection sur la fidélité du débit des denrées qui se vendent au poids ou à la mesure et sur la salubrité des comestibles exposés en vue de la vente ;

5° Le soin de prévenir, par des précautions convenables, et de faire cesser, par la distribution des secours nécessaires, les accidents et les fléaux calamiteux ainsi que les pollutions de toute nature, tels que les incendies, les inondations, les ruptures de digues, les éboulements de terre ou de rochers, les avalanches ou autres accidents naturels, les maladies épidémiques ou contagieuses, les épizooties, de pourvoir d’urgence à toutes les mesures d’assistance et de secours et, s’il y a lieu, de provoquer l’intervention de l’administration supérieure ;

6° Le soin de prendre provisoirement les mesures nécessaires contre les personnes atteintes de troubles mentaux dont l’état pourrait compromettre la morale publique, la sécurité des personnes ou la conservation des propriétés ;

7° Le soin d’obvier ou de remédier aux événements fâcheux qui pourraient être occasionnés par la divagation des animaux malfaisants ou féroces ».

Le second, en revanche, a vocation à s’appliquer en présence d’un danger grave OU imminent, dès lors que l’article L. 2212-4 du CGCT énonce que :

« En cas de danger grave ou imminent, tel que les accidents naturels prévus au 5° de l’article L. 2212-2, le maire prescrit l’exécution des mesures de sûreté exigées par les circonstances.

Il informe d’urgence le représentant de l’Etat dans le département et lui fait connaître les mesures qu’il a prescrites ».

Quant à l’article L. 5211-9-2 du CGCT, il précise que :

« I. – A. – Sans préjudice de l’article L. 2212-2, du présent code et par dérogation à l’article L. 1311-2 et au deuxième alinéa de l’article L. 1331-1 du code de la santé publique lorsqu’un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre est compétent en matière d’assainissement, les maires des communes membres de celui-ci transfèrent au président de cet établissement les attributions lui permettant de réglementer cette activité.

Sans préjudice de l’article L. 2212-2 et par dérogation à l’article L. 2224-16, lorsqu’un groupement de collectivités est compétent en matière de collecte des déchets ménagers, les maires des communes membres de celui-ci ou membres d’un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre membre du groupement de collectivités transfèrent au président de ce groupement les attributions lui permettant de réglementer cette activité.

Par dérogation à l’article 9 de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l’accueil et à l’habitat des gens du voyage, lorsqu’un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre est compétent en matière de réalisation d’aires d’accueil ou de terrains de passage des gens du voyage, les maires des communes membres de celui-ci transfèrent au président de cet établissement leurs attributions dans ce domaine de compétences.

Sans préjudice de l’article L. 2212-2 et par dérogation aux articles L. 2213-1 à L. 2213-6-1, lorsqu’un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre est compétent en matière de voirie, les maires des communes membres transfèrent au président de cet établissement leurs prérogatives en matière de police de la circulation et du stationnement.

Sans préjudice de l’article L. 2212-2 et par dérogation à l’article L. 2213-33, lorsqu’un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre est compétent en matière de voirie, les maires des communes membres transfèrent au président de cet établissement les prérogatives qu’ils détiennent en matière de délivrance des autorisations de stationnement sur la voie publique aux exploitants de taxi. L’autorisation de stationnement peut être limitée à une ou plusieurs communes membres.

Sans préjudice de l’article L. 2212-2 du présent code, les maires des communes membres d’un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre compétent en matière d’habitat transfèrent au président de cet établissement les prérogatives qu’ils détiennent en application des articles L. 123-3, L. 129-1 à L. 129-6, L. 511-1 à L. 511-4, L. 511-5 et L. 511-6 du code de la construction et de l’habitation. Lorsqu’une métropole délègue tout ou partie de ses compétences en matière d’habitat à un conseil de territoire, le président du conseil de la métropole délègue les prérogatives précitées correspondantes au président du conseil de territoire, qui lui est substitué pour l’application des II, V, trois derniers alinéas du VI et VII du présent article dans le périmètre du territoire.

Les maires des communes membres d’un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre peuvent transférer au président de cet établissement les prérogatives qu’ils détiennent en application de l’article 23 de la loi n° 95-73 du 21 janvier 1995 d’orientation et de programmation relative à la sécurité pour assurer la sécurité des manifestations culturelles et sportives organisées dans des établissements communautaires.

Sans préjudice de l’article L. 2212-2 et par dérogation aux dispositions de l’article L. 2213-32, lorsqu’un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre est compétent en matière de défense extérieure contre l’incendie, les maires des communes membres de celui-ci peuvent transférer au président de cet établissement des attributions lui permettant de réglementer cette activité.

Sans préjudice de l’article L. 2212-2, lorsqu’un groupement de collectivités est compétent en matière de collecte des déchets ménagers, les maires des communes membres de celui-ci ou membres d’un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre membre du groupement de collectivités peuvent transférer au président de ce groupement les prérogatives qu’ils détiennent en application de l’article L. 541-3 du code de l’environnement.

Lorsque le président de l’établissement public de coopération intercommunale prend un arrêté de police dans les cas prévus au I du présent article, il le transmet pour information aux maires des communes concernées dans les meilleurs délais. A la date du transfert des pouvoirs mentionnés au I, le président de l’établissement public de coopération intercommunale est substitué aux maires concernés dans tous les actes relevant des pouvoirs transférés.

III. – Dans un délai de six mois suivant la date de l’élection du président de l’établissement public de coopération intercommunale ou du groupement de collectivités territoriales ou suivant la date à laquelle les compétences mentionnées au A du I ont été transférées à l’établissement ou au groupement, un ou plusieurs maires peuvent s’opposer, dans chacun de ces domaines, au transfert des pouvoirs de police. A cette fin, ils notifient leur opposition au président de l’établissement public de coopération intercommunale ou du groupement de collectivités territoriales. Il est alors mis fin au transfert pour les communes dont les maires ont notifié leur opposition.

Si un ou plusieurs maires des communes concernées se sont opposés au transfert de leurs pouvoirs de police, le président de l’établissement public de coopération intercommunale ou du groupement de collectivités territoriales peut renoncer, dans chacun des domaines mentionnés au A du I, à ce que les pouvoirs de police spéciale des maires des communes membres lui soient transférés de plein droit. Il notifie sa renonciation à chacun des maires des communes membres dans un délai de six mois à compter de la réception de la première notification d’opposition. Dans ce cas, le transfert des pouvoirs de police prend fin à compter de cette notification.

Dans les cas prévus au B du I, sur proposition d’un ou de plusieurs maires de communes intéressées, le transfert est décidé par arrêté du ou des représentants de l’Etat dans le ou les départements concernés, après accord de tous les maires des communes membres et du président de l’établissement public de coopération intercommunale ou du groupement de collectivités. Il y est mis fin dans les mêmes conditions.

Par dérogation à l’alinéa précédent, lorsque l’établissement public de coopération intercommunale est une communauté urbaine, le transfert est décidé par arrêté du ou des représentants de l’Etat dans le ou les départements, après accord du président de la communauté urbaine et des deux tiers au moins des maires de communes membres dont la population représente plus de la moitié de la population totale, ou de la moitié des maires de communes membres dont la population représente plus des deux tiers de la population totale.

 Les agents de police municipale recrutés en application des articles L. 511-1 et L. 512-2 du code de la sécurité intérieure, les agents de police municipale des communes membres mis à disposition par convention à cet effet et les agents spécialement assermentés peuvent assurer, sous l’autorité du président de l’établissement public de coopération intercommunale, l’exécution des décisions prises conformément aux attributions transférées par les maires des communes membres en vertu du I du présent article.

Le représentant de l’Etat dans le département peut, dans le cas où il n’y aurait pas été pourvu par le président de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre et après mise en demeure de ce dernier restée sans résultat, exercer les attributions dévolues au président de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre en matière de police de la circulation et du stationnement.

En cas de carence du président de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre pour l’exercice des attributions définies à l’article L. 123-3 et aux articles L. 511-1 à L. 511-4, L. 511-5 et L. 511-6 du code de la construction et de l’habitation, le représentant de l’Etat dans le département peut se substituer à celui-ci.

Dans les cas mentionnés aux deux premiers alinéas du présent VI, le représentant de l’Etat dans le département se substitue au président de l’établissement public de coopération intercommunale dans les conditions prévues à l’article L. 2215-1 du présent code. Les frais afférents aux mesures prises par le représentant de l’Etat dans le département sont à la charge de l’établissement public de coopération intercommunale concerné.

En cas de carence du président de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre pour l’exercice des attributions définies aux articles L. 129-1 à L. 129-6 du code de la construction et de l’habitation, le représentant de l’Etat dans le département peut se substituer à celui-ci dans les conditions prévues à l’article L. 2122-34 du présent code.

VII. – Les services ou parties de services des communes qui participent à l’exercice des attributions mentionnées au dernier alinéa du A du I sont mis à disposition du président de l’établissement public de coopération intercommunale par les maires des communes membres pour l’exercice des polices transférées.

Une convention entre les maires ayant transféré leurs attributions et le président de l’établissement public de coopération intercommunale fixe les conditions dans lesquelles ces services sont mis à disposition du président de cet établissement ».

En l’espèce, aucun transfert des pouvoirs de police du maire n’est prévu par l’article L. 5211-9-2 du CGCT, au profit des présidents d’EPCI à fiscalité propre, dans le domaine de la gestion des milieux aquatiques ; de sorte que les maires n’ont pas de raison de s’y opposer.

Partant, les maires restent seuls habilités à intervenir dans le cadre de leurs pouvoirs de police.

On relèvera ici que l’intervention du maire est plus ou moins prioritaire selon qu’il s’agit d’assurer la conservation des eaux ou la protection contre les inondations, l’intervention du président de l’EPCI n’étant, en tout état de cause, pas attendue au titre des pouvoirs de police dès lors qu’il n’a vocation à intervenir que pour assurer des prérogatives de l’ordre de :

  • L’aménagement ;
  • L’entretien ;
  • La défense contre les inondations ;
  • Protection et restauration des sites ;

S’agissant de la conservation des eaux, un pouvoir de police spéciale est reconnu au préfet (article L. 211-5 Code de l’environnement), de sorte que le maire ne peut intervenir qu’en cas de péril imminent sur le fondement des pouvoirs de police générale qu’il détient en vertu des dispositions de l’article L. 2212-1 du CGCT (CAA Nancy, 5 juillet 2004, Préfet de la Haute-Saône, n° 02NC00779).

Concernant les inondations, en l’absence de pouvoir de police spéciale du préfet, l’action du maire est prioritaire et sa responsabilité peut être plus facilement recherchée en cas de carence.

Dans l’une et l’autre des hypothèses, l’intervention du maire se fonde sur l’article L. 2212-2 du CGCT.

Sur ce point, on rappellera toutefois que l’intervention du maire au titre de ses pouvoirs de police n’a pas pour objet de limiter les obligations des EPCI dans leurs domaines de compétence du fait, notamment, de leur qualité de gestionnaire des ouvrages. De sorte que les responsabilités des EPCI compétents en matière d’inondations peuvent toujours être recherchées en cas de mauvais entretien des ouvrages destinés à assurer la protection contre les inondations.

En ce sens, le Conseil d’Etat a jugé que la responsabilité du maire pouvait être engagée, sur le fondement de l’article L. 2212-2 du CGCT, du fait d’inondations générées par la rupture d’une digue, cette responsabilité étant reconnue solidairement avec celle de l’association syndicale qui avait été créée pour assurer l’entretien de cette digue défectueuse, ce qui démontre ainsi que la responsabilité du maire au titre de ses pouvoirs de police n’exonère pas le gestionnaire de l’ouvrage de toute responsabilité en cas de dommage survenu du fait de la défectuosité de l’ouvrage (CE, 14 mai 2008, Commune de Pertuis, n°291440).

On relèvera également que, de la même manière qu’aucun transfert de police n’est opéré entre le maire et le président de l’EPCI, l’exercice de la compétence GEMAPI par l’intercommunalité n’aura pas d’impact sur les pouvoirs de police du préfet que ce dernier détient en vertu de la législation sur les installations, les ouvrages, travaux et activités.

La seule incidence du transfert sur ce point porte sur le fait que le président de l’EPCI sera désormais l’interlocuteur du représentant de l’Etat, par exemple, pour la mise en œuvre des procédures d’autorisation nécessaires pour les travaux relatifs aux barrages et digues en application des dispositions des articles L. 214-1 et suivants et R. 214-1 et suivants du Code de l’environnement.

Pour être complet, on relèvera que, lors des débats parlementaires, les élus ont évoqué la mise en œuvre de la procédure d’abandon manifeste prévue à l’article L. 2243-1 du CGCT, tant par les communes que par les EPCI en ce qui concerne les ouvrages destinés à prévenir les inondations :

« […] les communes comme les établissements publics de coopération intercommunale compétents ne disposeront donc pas des ouvrages appartenant à une personne privée.

Toutefois, l’expropriation ou la procédure de déclaration en état d’abandon manifeste, prévue par l’article L. 2243-1 du code général des collectivités territoriales permettent d’organiser ces transferts »

(Rapport n° 859 de M. Vandierendonck au nom de la commission des lois sur le projet de loi MAPTAM modifié par l’Assemblée Nationale en 1ère lecture, 19 septembre 2013).

Cette procédure, qui est dès lors détachée des pouvoirs de police du maire, semble pouvoir constituer une mesure par laquelle le président d’un EPCI à fiscalité propre peut intervenir sur un ouvrage dégradé dont le propriétaire n’a pas été identifié.

Au final et de manière générale, dès lors que les mesures à prendre relèvent de la compétence GEMAPI (article L. 211-7 du code de l’environnement, spécialement le 1°, 2°, 5° et 8°), il appartient à l’EPCI d’intervenir en priorité, surtout s’il est avisé d’une difficulté dans la mesure où il dispose tant des compétences que des moyens d’intervention dédiés.

Pour autant, le maire, qui conserve ses pouvoirs de police générale, n’est pas dispensé de prendre les mesures que commandent les circonstances locales, a fortiori en présence d’un danger grave ou imminent ; cela conformément à la jurisprudence classique en lien avec l’articulation des pouvoirs de police (CE Sect., 18 décembre 1959, Sté Les films Lutétia ; CE, 2 décembre 2009, req. n°309684 : pour une espèce en lien avec une pollution de l’eau).

Sur le transfert de la compétence en matière de GEMAPI :

Schématiquement, le transfert de compétence a été instauré de manière progressive, et par bloc (communal, département et régional).

Aussi, lorsque le législateur a élaboré la compétence GEMAPI en 2014, il envisageait son transfert à l’échéance du 1er janvier 2016, puis la loi NOTRE du 7 août 2015 a repoussé cette échéance au 1er janvier 2018, tandis que la loi de 2017 a repoussé davantage encore les transferts aux EPCI des compétences exercées par le département et les régions.

Par suite, depuis le 1er janvier 2018, la compétence GEMAPI est une compétence obligatoire et exclusive des EPCI.

En effet, l’article L. 5214-16 du CGCT énonce que :

« I. ― La communauté de communes exerce de plein droit au lieu et place des communes membres les compétences relevant de chacun des groupes suivants :

3° Gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations, dans les conditions prévues à l’article L. 211-7 du code de l’environnement ; »

En pareille circonstance, l’article L. 1321-1 du CGCT précise que :

« Le transfert d’une compétence entraîne de plein droit la mise à la disposition de la collectivité bénéficiaire des biens meubles et immeubles utilisés, à la date de ce transfert, pour l’exercice de cette compétence.

Cette mise à disposition est constatée par un procès-verbal établi contradictoirement entre les représentants de la collectivité antérieurement compétente et de la collectivité bénéficiaire. Le procès-verbal précise la consistance, la situation juridique, l’état des biens et l’évaluation de la remise en état de ceux-ci.

Pour l’établissement de ce procès-verbal, les parties peuvent recourir aux conseils d’experts dont la rémunération est supportée pour moitié par la collectivité bénéficiaire du transfert et pour moitié par la collectivité antérieurement compétente. A défaut d’accord, les parties peuvent recourir à l’arbitrage du président de la chambre régionale des comptes compétente. Cet arbitrage est rendu dans les deux mois.

Les modalités de cette mise à disposition sont précisées par les articles L. 1321-2 et L. 1321-5 selon que la collectivité qui exerçait jusque-là la compétence était propriétaire ou locataire des biens remis ».

Par suite, et en complément des précisions apportées en amont, l’on peut tirer deux enseignements.

Le premier, permet de considérer que la commune n’ayant plus les moyens propres à exercer les attributions en matière de GEMAPI, c’est à l’évidence que la communauté de communes gère les missions de la GEMAPI.

Le second enseignement tient au fait que la commune ne saurait s’opposer au transfert de la compétence GEMAPI, comme elle a pu le faire en 2014 dans d’autres domaines, dès lors que ce transfert est devenu obligatoire et exclusif au profit des EPCI d’une part, et surtout dicté par la loi, d’autre part.

La loi n’exclut du transfert de compétence que les seules communes qui ne peuvent être intégrer dans un EPCI, notamment en raison de leur caractère insulaire ; ce qui n’est pas le cas en l’espèce.

Si l’on rapproche ces éléments de circonstances plus concrètes encore :

  • Le « listing des investigations » doit être tenu par l’EPCI dès lors qu’il se rapporte aux ouvrages dont il assure la gestion, l’entretien, la protection ou la restauration, en somme dès lors que cela fait partie des moyens inhérents à l’exercice de la compétence et en lien avec une mission GEMAPI ;
  • En cas d’embâcles, c’est en priorité au président d’EPCI d’intervenir dès lors qu’il dispose des pouvoirs propres à prévenir et conjurer leurs effets, sans que cela ne dispense le maire de la commune ou des communes concernées de prendre des mesures adaptées aux circonstances locales ou dictées par l’urgence (cf. ministères de la transition écologique et de la cohésion des territoires, « la gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations, 27 mai 2019, p. 5 ; article L.215-14 du code de l’environnement).

Sur la sécabilité de la compétence GEMAPI :

Si la question du transfert de compétence a été tranchée par le législateur à l’égard des communes, reste que se pose la question de la délégation – et partant de la sécabilité –de la compétence GEMAPI.

Si les communes se voient contraintes d’abandonner leur compétence GEMAPI au profit de l’EPCI, il reste possible à l’EPCI d’en transférer ou déléguer l’exercice.

De même qu’il faut avoir à l’esprit que le législateur a conçu la GEMAPI comme une seule compétence qui se décompose en missions.

Aussi, les EPCI peuvent déléguer à un syndicat mixte de droit commun, à un établissement public d’aménagement et de gestion de l’eau (EPAGE) ou à un établissement public territorial de bassin (EPTB), soit l’ensemble des quatre missions constituant la compétence GEMAPI, soit certaines d’entre elles, en totalité, ou partiellement, conformément aux dispositions de l’article L. 5211-61 du code général des collectivités territoriales et V de l’article L. 213-12 du code de l’environnement.

Pour mémoire, et en premier lieu, l’article L. 5211-61 du CGCT énonce que :

« Un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre peut transférer toute compétence à un syndicat de communes ou un syndicat mixte dont le périmètre inclut en totalité le périmètre communautaire après création du syndicat ou adhésion de l’établissement public.

Par dérogation à l’alinéa précédent, en matière de gestion de l’eau et des cours d’eau, d’alimentation en eau potable, d’assainissement collectif ou non collectif, de collecte ou de traitement des déchets ménagers et assimilés, ou de distribution d’électricité ou de gaz naturel, un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ou un établissement public territorial peut transférer toute compétence à un syndicat de communes ou un syndicat mixte sur tout ou partie de son territoire ou à plusieurs syndicats situés chacun sur des parties distinctes de son territoire.

En matière de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations, un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ou un établissement public territorial peut transférer à un syndicat de communes ou à un syndicat mixte l’ensemble des missions relevant de cette compétence, définie au I bis de l’article L. 211-7 du code de l’environnement, ou certaines d’entre elles, en totalité ou partiellement. Par dérogation au premier alinéa du présent article, ce transfert total ou partiel peut être réalisé au profit d’un syndicat de communes ou d’un syndicat mixte sur tout ou partie du territoire de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ou de l’établissement public territorial ou au profit de plusieurs syndicats situés chacun sur des parties distinctes du territoire de l’établissement.

 Un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ou un établissement public territorial peut déléguer à un syndicat mixte mentionné à l’article L. 213-12 du code de l’environnement l’ensemble des missions mentionnées au troisième alinéa du présent article, ou certaines d’entre elles, en totalité ou partiellement. Cette délégation totale ou partielle peut être réalisée au profit d’un tel syndicat mixte sur tout ou partie du territoire de l’établissement public ou au profit de plusieurs syndicats situés chacun sur des parties distinctes de ce territoire. Une telle délégation obéit aux modalités prévues aux deux derniers alinéas de l’article L. 1111-8.

Lorsque par application des alinéas précédents ou des articles L. 5214-21, L. 5215-22 ou L. 5216-7, un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre n’est membre que pour une partie de son territoire d’un syndicat mixte, la population prise en compte dans le cadre de la majorité prévue aux articles L. 5211-17 à L. 5211-20 et L. 5212-27 au titre de cet établissement est la population correspondant à la partie de son territoire incluse dans le syndicat mixte ».

Et, en second lieu, le V de l’article L. 213-12 du code de l’environnement de préciser que :

« V.-Les établissements publics territoriaux de bassin et les établissements publics d’aménagement et de gestion de l’eau constitués conformément aux II et III du présent article exercent, par transfert ou par délégation opéré dans les conditions prévues à l’article L. 5211-61 du code général des collectivités territoriales et conformément à leurs objectifs respectifs, l’ensemble des missions relevant de la compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations, définie au I bis de l’article L. 211-7 du présent code, ou certaines d’entre elles, en totalité ou partiellement, sur tout ou partie du territoire de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre concerné ».

Par suite, il est possible de transférer (ce qui suppose le transfert des moyens idoines et de la responsabilité de l’EPCI) ou déléguer cette compétence, qui se décompose en plusieurs missions.

Il résulte également des dispositions précitées, en particulier celles de l’article L. 5211-61 du CGCT, que cette compétence et les missions qu’elle comprend sont sécables de sorte qu’il est possible de déléguer l’une de ces missions, même partiellement.

Sur la teneur de la mission de conservation des cours d’eau :

La « conservation des cours » d’eau, dont j’ai fait état pour évoquer la compétence que conserve les maires (en cas d’urgence), est un libellé que l’on retrouve sous l’empire de l’ancien code rural, plus particulièrement l’article 103 de ce code et aux termes duquel :

« L’autorité administrative est chargée de la conservation et de la police des cours d’eau non domaniaux. Elle prend toutes dispositions pour assurer le libre cours des eaux.

Dans tous les cas, les droits des tiers sont et demeurent réservés ».

La teneur de ces dispositions est désormais codifiée à l’article L. 215-7 du code de l’environnement.

A ce titre, la jurisprudence et la doctrine rangent sous cette catégorie la possibilité :

  • D’opposer un refus à la demande tendant à procéder au rétablissement du libre écoulement des eaux d’un ruisson dans son lit d’origine et de combler le lit secondaire, dès lors que ce lit secondaire est la conséquence d’un aménagement destiné à constituer une « commodité d’irrigation » réalisée antérieurement à l’acquisition par la ville de NANTES, en l’occurrence, de la parcelle du requérant qui préexistait depuis 1976 et que les eaux de ce ruisseau s’écoulent librement jusqu’à une rivière dans laquelle il se jette sans présenter de risque pour la sécurité publique (CAA NANTES, 20 février 2007, req. n°06NT00092 ;
  • De limiter l’exercice du canoë-kayak et en interdire certaines embarcations et la descente à la nage en équipement de plongée (CE, 20 mars 1991, n° 98220) ;
  • De réglementer, sur les cours d’eau non domaniaux, la circulation des engins nautiques de loisir non motorisés ou la pratique du tourisme, des loisirs et des sports nautiques (cf. article L. 214-12 du code de l’environnement). Il en est de même s’agissant des bateaux de plaisance non motorisés (cf. article L. 4242-1 du code des transports) ;
  • De définir les mesures nécessaires à la préservation de l’habitat naturel des espèces particulièrement sensibles aux perturbations de leur habitat dès lors qu’un cours d’eau connaît une fréquentation importante. Il ne peut se contenter de rappeler l’interdiction de ne pas porter atteinte à la faune protégée (TA MONTPELLIER, 6 avril 2006, req. n° 0104594).
  • D’interdire ou/et réglementer la circulation des embarcations à moteur sur tout ou partie d’un cours d’eau non domanial (cf. article L. 4243-1 du code des transports), soit pour un motif de sécurité ou de salubrité, soit à la demande du riverain lorsque cette circulation entraîne un trouble grave dans la jouissance de ses droits.

Ces dispositions et décisions impliquent parfois l’intervention du préfet, dont les pouvoirs de police doivent, là encore, être articulés avec ceux des présidents des EPCI et des maires, en fonction de leurs attributions et des circonstances locales.

Le code de l’environnement comprend par ailleurs une section dédiée qui comprend 8 articles spécifiques, à savoir les articles L. 215-7 et suivants, relatifs :

  • Au libre écoulement des eaux ;
  • Aux obligations des propriétaires riverains à l’égard de l’écoulement des eaux et aux propriétés voisines ;
  • Aux révocations et modification des autorisations ou permissions en lien avec l’établissement d’ouvrages ou d’usines sur les cours d’eaux ;
  • A la garantie des dommages causés aux chemins et propriétés imputables aux propriétaires ou fermiers de moulins et usines, autorisés ou non ;
  • A la réglementation de l’usage des cours d’eau ;
  • La dérivation des eaux d’un cours d’eau non domanial.

En somme, relève de la conservation, ce qui ne peut relever ni de la gestion, ni de l’entretien, ni encore de la restauration, de sorte qu’il s’agit des prérogatives destinées à prévenir les incidents qui viendraient à troubler l’écoulement des eaux par l’usage ou l’exploitation qui en est fait ou l’installation d’ouvrages susceptibles d’en affecter l’écoulement ou le cours.

Or, si l’on reprend les dispositions de l’article L. 211-7 du code de l’environnement, ce dernier ne concentre pas toutes les mesures de conservations susceptibles d’être édictées et n’énonce de manière claire que la lutte contre la pollution ; même si d’autres missions sont également susceptibles de s’y rattachées.

Seule une application empirique, sous les effets de la jurisprudence, permettra d’identifier avec assurance ce qui relève ou non de la conservation au titre de la GEMAPI ou non ; le texte étant encore récent, il n’a pas reçu d’application aussi poussée à ce jour.


Honoraires de l'avocat et compte de campagne

En cette période un peu trouble, liée à l’épidémie de COVID-19, les protestations électorales donnent lieu a des questions que les candidats n’avaient pas nécessairement le temps de trancher au regard des délais de procédure.

Parmi ces questions, il en est une qui revient fréquemment, à savoir le paiement des honoraires de l’avocat dans le cadre d’un contentieux que le candidat souhaiterait engager ou auquel il est contraint de défendre.

En consultant le guide mis à disposition par la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, l’on apprend alors que :

4.2.8.2. Honoraires
Les honoraires des bureaux d’études, les études diverses (à condition de justifier de leur finalité électorale), les animations des manifestations, les cachets d’artistes doivent figurer au compte de campagne.
Les frais d’avocat afférents à des consultations juridiques à objet électoral dans le cadre de la campagne peuvent figurer au compte. En effet, la mission de l’avocat est, dès lors, considérée comme constituant une mission de conseil. En revanche, les honoraires en rapport avec un contentieux électoral ne sont pas considérés comme des dépenses électorales et ne peuvent de ce fait être inscrits dans le compte.

Source : http://www.cnccfp.fr/docs/campagne/cnccfp_2019_Guide_candidat_et_mandataire_210120.pdf

Par conséquent, en cas de contestation des opérations électorales, les honoraires de l’avocat ne sauraient figurer dans le compte.


Le RGPD ou GDPR

Le RGPD, pour règlement général sur la protection des données personnelles, ou GDPR (General Data Protection Regulation) pour les anglophones, est un règlement adoptée le 27 avril 2016, par le Parlement et le Conseil de l’Union Européenne et applicable depuis le 25 mai 2018, afin d’harmoniser/uniformiser et protéger les données personnelles.

Par données personnelles, le règlement précise qu’il faut entendre :

«toute information se rapportant à une personne physique identifiée ou identifiable (ci-après dénommée «personne concernée») ; est réputée être une «personne physique identifiable» une personne physique qui peut être identifiée, directement ou indirectement, notamment par référence à un identifiant, tel qu’un nom, un numéro d’identification, des données de localisation, un identifiant en ligne, ou à un ou plusieurs éléments spécifiques propres à son identité physique, physiologique, génétique, psychique, économique, culturelle ou sociale ;»

Sur la forme, il s’agit d’un règlement européen qui se subdivise en 11 chapitres, dans lesquels sont répartis les 99 articles que comprend ce même règlement.

Ces chapitres traitent s’intitulent :

  1. Dispositions générales ;
  2. Principes ;
  3. Droits de la personne concernée ;
  4. Responsables du traitement et sous-traitant ;
  5. Transferts de données à caractère personnel vers des pays tiers ou à des organisations internationales ;
  6. Autorités de contrôle indépendantes ;
  7. Coopération et cohérence ;
  8. Voies de recours, responsabilité et sanction;
  9. Dispositions relatives à des situations particulières de traitement ;
  10. Actes délégués et actes d’exécution ;
  11. Dispositions finales.

La protée de ce règlement n’est pas négligeable car il concerne des millions d’européens, d’entreprises européennes, d’administrations, mais encore les non-européens dont les données sont traitées ou sous-traitées par une organisation soumise au droit de l’Union européenne.

C’est peut aussi pour cela que ce règlement a fait l’objet d’une campagne médiatique, laquelle a parfois fait naître des peurs – justifiées – au regard de la responsabilité encourue, des amendes et des sanctions mises en avant : 10 à 20 millions d’euros en cas de manquement aux dispositions du règlement, auxquels peuvent s’ajouter 20 millions d’euros en cas de manquement aux injonctions émises par l’autorité de contrôle nationale, soit la CNIL en France.

Il s’agit bien évidemment de plafonds, mais il n’empêche que ma curiosité a été piquée et qu’il serait dommage de négliger un sujet si important quand bien même je ne suis pas professionnel de l’informatique, du numérique ou encore du web. Et puis, il s’agit aussi d’avoir l’assurance – autant que faire ce peut – d’être protéger tant par rapport au risque de sanction, que pour ses propres données personnelles.

En tant que personne physique, je n’apprécierai pas que mes données personnelles soient collectées n’importe comment, dans n’importe quel but et diffusé par ou auprès de n’importe qui.

En tant qu’avocat, je suis tenu au secret professionnel et détient des données, des informations, qu’il m’appartient de ne pas divulguer et, ce faisant, de protéger.

En tant qu’auteur et responsable de la publication sur ce site, je m’interroge sur mes obligations et droits.

Cela fait trois bonnes raisons de se pencher sur le sujet, plus en profondeur.

Par conséquent, indépendamment même des actions en responsabilité, des amendes et sanctions encourues, ce texte soulève d’innombrables questions :

  1. Qu’est-ce que des « données personnelles » ?
  2. Qu’est-ce qu’un « traitement » ?
  3. Qu’est-ce que la collecte et quand collecte-t-on des données personnelles ?
  4. Qui est est concerné par ce texte ?
  5. Quels sont les droits des personnes dont les données sont collectées ?
  6. Quelles sont les obligations des personnes collectent ces mêmes données ?
  7. Quelles sont également leurs droits ?
  8. Quelle information le responsable de la collecte ou du traitement doit-il délivrer ?
  9. Quelle sont les actes et les procédures à mettre en oeuvre ?


LA GEMAPI 1/2

Pourquoi la GEMAPI ?

La GEMAPI (Gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations) est notamment issue de la loi n°217-1838, elle-même issue d’une proposition de loi.

L’exposé des motifs de la loi précise que :

« La gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations (GEMAPI) est aujourd’hui une compétence partagée : toutes les collectivités territoriales sont légitimes à mener des actions en ce domaine. À compter du 1er janvier 2018, par l’effet de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (loi MAPTAM), l’exercice de cette compétence sera confié à titre exclusif et obligatoire aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre (communautés de communes, communautés d’agglomération, communautés urbaines et métropoles).
Afin de faciliter cette transition, la loi MAPTAM permettait aux collectivités exerçant l’une des missions attachées à la compétence GEMAPI à la date du 28 janvier 2014 de poursuivre leurs engagements jusqu’au transfert de la compétence, et au plus tard jusqu’au 1er janvier 2020. Au-delà en revanche, la loi ne donne pas la possibilité aux collectivités qui le souhaiteraient de continuer à mener des actions en ce domaine, réservé aux seuls EPCI.
Ouvrir cette possibilité est une demande forte exprimée par plusieurs collectivités territoriales, en particulier les départements historiquement impliqués dans des actions de prévention des inondations et des risques de submersion marine.
La proposition de loi entend ouvrir cette faculté.
Elle autorise ainsi les départements assurant une ou plusieurs des missions attachées à la compétence GEMAPI de poursuivre leurs engagements en la matière, pour ceux qui le souhaitent, au-delà du 1er janvier 2020 (article 1er). Elle permet aux départements qui auraient commencé à conduire des actions dans le domaine de la GEMAPI après la date de publication de la loi MAPTAM et avant le 1er janvier 2018 de bénéficier, eux aussi, de cette faculté. L’article 1er permet également de réaménager le calendrier de mise en exercice plein de la compétence GEMAPI sans remettre en cause sa trajectoire. À cet égard, la proposition de loi a pour objet de ne permettre l’engagement de la responsabilité de l’EPCI à fiscalité propre compétent qu’au sujet de l’organisation de la compétence entre le 1er janvier 2018 et le 31 décembre 2019. Elle permettra ainsi à chaque territoire de préparer au mieux le transfert de GEMAPI compte tenu de la complexité des organisations à imaginer.
Il est également proposé que le Gouvernement remette un rapport d’évaluation au Parlement concernant les conséquences du transfert de la compétence GEMAPI pour la gestion des fleuves. Ce rapport devra notamment étudier les évolutions institutionnelles et financières possibles de cette gestion (article 2). Il apparaît en effet que tant dans son financement que dans son aspect matériel il n’est pas envisageable que seuls les EPCI et leurs communes soient en charge de la gestion des fleuves. Il s’agit d’un enjeu de nature nationale dont la loi devrait tenir compte.
Par ailleurs, le V de l’article L. 213-12 du code de l’environnement donne la possibilité de transférer ou de déléguer tout ou partie de la compétence GEMAPI à des établissements publics d’aménagement et de gestion de l’eau (EPAGE) et à des établissements publics territoriaux de bassin (EPTB). Il en résulte que les EPCI à fiscalité propre compétents en matière de GEMAPI peuvent transférer ou déléguer la totalité des quatre missions constitutives de la GEMAPI (telles qu’elles sont définies aux 1°, 2°, 5° et 8° du I de l’article L. 211-7 du code de l’environnement) ou seulement certaines d’entre elles. Il n’est en revanche pas clairement possible d’interpréter le droit en vigueur comme permettant de transférer ou déléguer une partie seulement de l’une de ces quatre missions : chacune d’elles paraît indivisible.
La proposition de loi a pour objet d’autoriser explicitement cette « sécabilité interne », pour toutes les missions attachées à la compétence GEMAPI, afin d’en assouplir les modalités d’exercice. Elle introduit ainsi la possibilité de transférer ou de déléguer à un EPAGE ou à un EPTB une partie seulement des actions relevant de chacune des quatre missions de la GEMAPI. De même, elle étend cette possibilité de « sécabilité interne » en cas de transfert de la compétence GEMAPI à un syndicat mixte de droit commun (articles 3 et 4).
Enfin, la proposition de loi étend à la prévention des inondations les missions d’animation et de concertation prévues au 12° de l’article L. 211-7 du code de l’environnement (article 5), ainsi que l’assistance technique mise à disposition par les départements aux EPCI ne disposant pas des moyens techniques suffisants pour exercer leurs compétences (article 6). Cette extension de l’intervention des départements à l’ensemble des domaines constitutifs de la compétence GEMAPI, notamment la défense contre les inondations et contre la mer, permettrait à ces derniers de continuer à venir en aide aux EPCI, mais également de rester membres de syndicats mixtes ouverts compétents en matière de GEMAPI.
La proposition de loi permet d’associer par voie de consultation les parcs naturels régionaux à l’élaboration ou la révision de documents de planification et d’aménagement en ce qui concerne la gestion des milieux aquatiques et zones humides de leur territoire (article 7) ».

Quelles sont les compétences GEMAPI ?

La compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations (GEMAPI) comporte les missions mentionnées aux 1°, 2°, 5° et 8° du I de l’article L. 211-7 du code de l’environnement tel qu’il résulte de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (dite loi MAPTAM). Au regard des débats parlementaires, ces alinéas peuvent être explicités comme suit.

L’aménagement d’un bassin ou d’une fraction de bassin hydrographique

Cette mission comprend tous les aménagements visant à préserver, réguler ou restaurer les caractères hydrologiques ou géomorphologiques des cours d’eau, comme notamment :

  • la définition et la gestion d’aménagements hydrauliques de stockage provisoire des écoulements d’un bassin ou sous-bassin hydrographique ou de ressuyage de venues d’eau en provenance de la mer (aménagements réglementés au titre des articles R.562-18 et suivants du code de l’environnement qui sont issus du décret n° 2015-526 du 12 mai 2015) ;
  • la création ou la restauration des zones de rétention temporaire des eaux de ruissellement en dehors de l’existence proprement dite d’un cours d’eau. Ces actions visent à lutter contre les ruissellements en zone urbaine quand l’intensité de ces phénomènes est telle qu’ils provoquent des inondations par suite de la saturation des réseaux d’assainissement et de gestion des eaux pluviales ;
  • la création ou la restauration de zones de mobilité d’un cours d’eau.

2° L’entretien et l’aménagement d’un cours d’eau, canal, lac ou plan d’eau, y compris les accès à ce cours d’eau, à ce canal, à ce lac ou à ce plan d’eau

L’entretien du cours d’eau ou canal a pour objectif de le maintenir dans son profil d’équilibre, de permettre l’écoulement naturel des eaux et de contribuer à son bon état écologique ou à son bon potentiel écologique.

La collectivité n’a vocation à intervenir qu’en cas de défaillance du propriétaire (particulier riverain pour les cours d’eau non domaniaux, État ou collectivité pour les cours d’eau domaniaux, le cas échéant avec une gestion confiée à VNF s’agissant du domaine public fluvial navigable), ou des opérations d’intérêt général ou d’urgence. Concrètement, l’entretien consiste en l’enlèvement des embâcles, débris et atterrissements, flottants ou non et en l’élagage ou recépage de la végétation des rives. L’entretien d’un plan d’eau a pour objet de contribuer au bon état ou bon potentiel des eaux, et passe par la réalisation des vidanges régulières, l’entretien des ouvrages hydrauliques du plan d’eau ou encore le faucardage de la végétation. Cette mission comprend également la réalisation de travaux hydrauliques d’aménagement et de rectification du lit d’un torrent de montagne.

3° La défense contre les inondations et contre la mer

Cette mission comprend notamment la création, la gestion, la régularisation d’ouvrages de protection contre les inondations et contre la mer, tous ouvrages qui font l’objet, depuis le décret n° 2015-526 du 12 mai 2015 (dit « décret digues ») d’une réglementation spécifique visant à assurer leur efficacité au regard de la mission de protection qui leur est assignée :

  • la définition et la gestion des systèmes d’endiguements (au sens de l’article R. 562-13 du code de l’environnement) avec le bénéfice de la mise à disposition des digues (I de l’article L.566-12-1 du code de l’environnement) et des autres ouvrages publics nécessaires (II de l’article L.566-12-1 précité) ;
  • la définition et la gestion d’aménagements hydrauliques de stockage provisoire des écoulements d’un bassin ou sous-bassin hydrographique ou de ressuyage de venues d’eau en provenance de la mer (aménagements réglementés au titre des articles R.562-18 et suivants du code de l’environnement qui sont issus du décret n° 2015-526 du 12 mai 2015) ;
  • la mise en place de servitudes sur des terrains d’assiette d’ouvrages de prévention des inondations (ou d’ouvrages pouvant contribuer à cette mission), lorsque ces terrains sont privés (L. 566-12-2 code de l’environnement).

Le fait que l’exercice de cette mission soit souvent adossé à des ouvrages bénéficiant d’une réglementation spécifique n’interdit pas, pour l’EPCI à fiscalité propre compétent, d’engager d’autres actions poursuivant ce même but de défense contre les inondations et les submersions, dès lors, naturellement, que ces actions complémentaires ne contreviennent pas à ladite réglementation.

Ainsi, parmi les actions complémentaires pouvant relever de cette mission n° 5, on notera à titre d’exemples :

  • notamment pour les cotes basses, les opérations de gestion intégrée du trait de côte contribuant à la prévention de l’érosion des côtes par des techniques dites souples mobilisant les milieux naturels, ainsi que par des techniques dites dures qui contribuent à fixer le trait de côte ou ralentir son évolution ; • les actions visant à lutter contre les ruissellements en zone urbaine quand l’intensité de ces phénomènes est telle qu’ils provoquent des inondations par suite de la saturation des réseaux d’assainissement et de gestion des eaux pluviales ;
  • la mise en place d’une station de pompage aux fins de la lutte contre les inondations par remontées de nappes phréatiques. 8° La protection et la restauration des sites, des écosystèmes aquatiques et des zones humides ainsi que des formations boisées riveraines Cette mission comprend :
  • le rattrapage d’entretien au sens du II de l’article L. 215-15 du code de l’environnement ;
  • la restauration hydromorphologique des cours d’eau intégrant des interventions visant le rétablissement de leurs caractéristiques hydrologiques et morphologiques ainsi qu’à la continuité écologique des cours d’eau ;
  • la protection des zones humides et la restauration des zones humides dégradées au regard de leur intérêt pour la gestion intégrée du bassin versant, de leur valeur touristique, paysagère, cynégétique ou écologique.

La définition des contours des quatre missions de la GEMAPI résulte des débats parlementaires qui se sont focalisés sur les missions dévolues au bloc communal à travers le prisme de la prévention des inondations. À ce titre, les parlementaires ont estimé que l’entretien et la restauration des milieux aquatiques sont complémentaires des actions de prévention et de protection contre les inondations. En effet, l’action d’entretien des cours d’eau, qui est nécessaire pour l’atteinte du bon état des eaux au titre de la directive cadre sur l’eau, a en particulier pour objet de maintenir le cours d’eau dans son profil d’équilibre et de permettre l’écoulement naturel des eaux. De même, la restauration et l’entretien de milieux humides connexes aux cours d’eau sont essentiels pour maintenir des zones d’expansion des crues.

Néanmoins, les missions visées par les 1°, 2°, 5°, 8° sont potentiellement plus larges, par exemple l’entretien des plans d’eau privés ou la restauration de la continuité écologique, sans que ces opérations intéressent a priori la prévention des inondations. La collectivité compétente peut entreprendre une action d’entretien du cours d’eau indépendamment de tout effet sur la lutte contre les inondations.

Portée des compétences GEMAPI

M. Hervé Maurey attire l’attention de M. le Premier ministre sur l’entretien régulier du cours d’eau dont le propriétaire riverain est une commune.

« Aux termes de l’article L. 214-15 du code de l’environnement, l’entretien régulier du cours d’eau revient en principe aux propriétaires riverains, qu’il s’agisse de l’État, d’une collectivité locale ou d’un particulier (réponse à la question écrite n°738, JO Sénat, 2 août 2018, p. 4037).
Ainsi, lorsque le propriétaire riverain d’un cours d’eau est une commune, il reviendrait à cette dernière de réaliser son entretien régulier.
Depuis le 1er janvier 2018, les missions d’entretien et d’aménagement des cours d’eau relèvent des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), l’attribution de cette compétence ne modifiant pas l’obligation d’entretien régulier qui incombe aux propriétaires riverains (article 59 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles).
Or, dans le même temps, les communes ont été contraintes de mettre à disposition des EPCI les biens nécessaires à l’exercice des missions d’entretien et d’aménagement des cours d’eau, aux termes de l’article L. 1321-1 du code général des collectivités territoriales.
Aussi, il souhaiterait savoir si une commune, propriétaire riverain d’un cours d’eau, est donc tenue à réaliser l’entretien régulier du cours d’eau et, si c’est le cas, comment cette obligation s’articule avec la mise à disposition des biens nécessaires à l’exercice des missions d’entretien et d’aménagement des cours d’eau« .
Transmise au Ministère de la transition écologique et solidaire

Réponse du Ministère de la transition écologique et solidaire
publiée dans le JO Sénat du 06/12/2018 – page 6293

« L’entretien courant des cours d’eau ne fait pas partie de la GEMAPI à proprement parler, à défaut d’être expressément visé par les textes. Il demeure à la charge des propriétaires, que ceux-ci soient des personnes publiques (autres que les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) en charge de la GEMAPI) ou des personnes privées. Les interventions en la matière se limitent ainsi à la mise en œuvre de la procédure de déclaration d’intérêt général (DIG) prévue par l’article L. 211-7 du code de l’environnement (L. 151-36 à L. 151-40 du code rural), en cas d’intérêt général ou de carence des propriétaires des terrains riverains du cours d’eau. S’agissant de l’effet du transfert intercommunal de la compétence GEMAPI sur les parcelles de propriété communale riveraines d’un cours d’eau, la doctrine sur les cours d’eau demeure inchangée. Ainsi, leur entretien continue de relever de la responsabilité des propriétaires (que ces propriétaires soient des communes ou tout autre personne publique ou privée), l’EPCI à fiscalité propre (EPCI-FP) ne devant intervenir qu’en cas de carence des propriétaires (conformément à l’article L. 215-14 du code de l’environnement). En effet, le propriétaire est toujours responsable de l’entretien courant du cours d’eau (libre écoulement des eaux) et de la préservation des milieux aquatiques situés sur ses terrains au titre du code de l’environnement (notamment l’article L. 215-2 du code de l’environnement), en contrepartie du droit d’usage de l’eau et du droit de pêche. Le propriétaire est toujours responsable de la gestion de ses eaux de ruissellement au titre de la servitude naturelle d’écoulement des eaux instaurée par les articles 640 et 641 du code civil. Autrement dit, les terrains relevant du domaine des communes demeurent leur propriété, sur laquelle les communes sont libres de réaliser les actions de leur choix (elles peuvent choisir de restaurer les milieux aquatiques, ou pas). Il n’y a donc pas de mise à disposition des cours d’eau à l’EPCI-FP, mais seulement mise à disposition des moyens (humains et matériels) permettant d’intervenir en cas de carence d’un propriétaire. Il faut également considérer que, s’agissant des 1°, 2°, 5° et 8° de l’article L. 211-7 du code de l’environnement, le transfert intercommunal de la compétence GEMAPI a pour objet de confier aux seuls EPCI-FP (au détriment de toute autre personne publique) la possibilité de « mettre en œuvre les articles L. 151-36 à L. 151-40 du code rural et de la pêche maritime pour entreprendre l’étude, l’exécution et l’exploitation de tous travaux, actions, ouvrages ou installations présentant un caractère d’intérêt général ou d’urgence, dans le cadre du schéma d’aménagement et de gestion des eaux, s’il existe, et visant [les items 1°, 2°, 5° et 8°] ». Les autres personnes publiques visées au début de l’article L. 211-7 (« les collectivités territoriales et leurs groupements ») peuvent, quant à elles, continuer à mettre en œuvre la procédure de DIG pour les autres items (hors GEMAPI). Ainsi, ce raisonnement doit être appliqué aux articles L. 1321-1 à L. 1321-5 du code général des collectivités territoriales (CGCT) : dès lors, les moyens qui seraient mis à disposition des EPCI-FP, pour l’exercice de la compétence GEMAPI, seraient les seuls moyens humains et matériels pour réaliser la procédure administrative de la DIG et réaliser les travaux prévus par elle (et non les éléments « physiques » concernés, tels que les cours d’eau et les zones humides…). En d’autres termes, il ne doit pas avoir de mise à disposition ou de transfert de propriété au profit des EPCI-FP des éléments physiques naturels (cours d’eau, plan d’eau, zones humides, etc.) et biens immeubles sur lesquels la gestion des milieux aquatiques pourrait s’exercer, puisque ces biens sont l’objet de l’exercice de cette compétence et non l’outil de cette compétence. Le propriétaire (quel qu’il soit) reste donc le premier compétent pour les gérer. Bien entendu, les ouvrages de lutte contre les inondations font pour leur part l’objet d’un régime spécifique : une mise à disposition de ces derniers est prévue sur le fondement de l’article L. 566 -12-1 du code de l’environnement ».

Le texte introduit également un régime de responsabilité limitée pour les intercommunalités qui se voient confier la compétence Gemapi entre le 1er janvier 2018 et le 1er janvier 2020, alors que la responsabilité est quant à elle transférée le 1er janvier 2018. Concrètement, la responsabilité est liée à la prise effective de la compétence.

L’article L. 562-8-1 du code de l’environnement, issu de la loi n°2107-1838, dispose que :

« Lorsqu’une commune ou un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre s’est vu mettre à disposition un ouvrage en application de l’article L. 566-12-1, si un sinistre survient avant l’expiration du délai maximal fixé par le décret en Conseil d’Etat mentionné au troisième alinéa du présent article, à l’échéance duquel l’ouvrage n’est plus constitutif d’une digue au sens du I de l’article L. 566-12-1 ou est réputé ne pas contribuer à la prévention des inondations et submersions, la responsabilité du gestionnaire de l’ouvrage ne peut être engagée à raison des dommages que celui-ci n’a pas permis de prévenir, dès lors que ces dommages ne sont pas imputables à un défaut d’entretien de l’ouvrage par le gestionnaire au cours de la période considérée. »

Quelle est la responsabilité juridique du maire en cas d’inondation ?

La compétence GEMAPI ne crée pas de nouvelles responsabilités pour les maires des communes en cas d’inondation puisque cette responsabilité a déjà fait l’objet d’une reconnaissance dans les textes ainsi que de la part du juge administratif et du juge pénal, antérieurement à la loi MAPTAM.

La responsabilité administrative et financière de la commune et la responsabilité pénale du maire peuvent être engagées, pour faute du maire dans l’exercice de ses missions de police, d’information sur les risques et d’autorisation d’urbanisme. Le maire est en effet responsable des missions de police générale définies à l’article L. 2212-2 du CGCT (comprenant la prévention des inondations) et des polices spéciales (en particulier la police de la conservation des cours d’eau non domaniaux, sous l’autorité du préfet) ainsi que ses compétences locales en matière d’urbanisme.

À ce titre, il doit :

  • informer préventivement les administrés ;
  • prendre en compte les risques dans les documents d’urbanisme et dans la délivrance des
  • autorisations d’urbanisme ;
  • assurer la mission de surveillance et d’alerte ;
  • intervenir en cas de carence des propriétaires pour assurer le libre écoulement des eaux ;
  • organiser les secours en cas d’inondation.

L’exercice de la compétence GEMAPI ne remet pas en cause les pouvoirs de police du maire mais lui facilite l’exercice de ses responsabilités en situation de crise. En effet, l’autorité compétente pour la GEMAPI, en tant que gestionnaire du « système d’endiguement » lorsque le territoire bénéficie de la protection contre les inondations qui est apportée par des digues, a aussi pour mission d’informer le maire et la préfecture sur les performances de ce système d’endiguement et sur les venues d’eau qui pourraient se produire lorsque la crue ou la tempête viendrait à dépasser ces performances. Ainsi, pour l’organisation des secours dont il a la charge, le maire bénéficie d’un nouvel outil lui permettant de mieux exercer ses fonctions et d’anticiper les situations pouvant mettre en danger la population

De façon détaillée :

Au titre de ses pouvoirs de police générale (article L.2212-2 du CGCT), le maire doit « prévenir, par des précautions convenables » et « faire cesser, par la distribution des secours nécessaires, les accidents et les fléaux calamiteux ainsi que les pollutions de toute nature, tels que les incendies, les inondations, les ruptures de digues, les éboulements de terre ou de rochers, les avalanches ou autres accidents naturels, les maladies épidémiques ou contagieuses, les épizooties, de pourvoir d’urgence à toutes les mesures d’assistance et de secours et, s’il y a lieu, de provoquer l’intervention de l’administration supérieure ».

Le maire doit ainsi prendre les précautions nécessaires pour prévenir les risques d’inondation, ce qui comprend notamment le soin d’interdire la réalisation de travaux si cette interdiction est seule de nature à prévenir les inondations (CAA Douai, 9 novembre 2000, req.n°96DA02456), de « prendre des mesures temporaires ou limitées de prévention ou de sauvegarde » en attendant la mise en œuvre d’une procédure d’expropriation par le préfet (CE, 21 octobre 2009, n°310470), ou de contrôler l’état des digues, même si la commune n’en est pas propriétaire, afin de s’assurer de l’absence de défectuosité (CE, 14 mai 2008, req.n°291440).

Par ailleurs, l’élaboration par le maire d’un plan communal de sauvegarde (PCS), qui « détermine, en fonction des risques connus, les mesures immédiates de sauvegarde et de protection des personnes », est obligatoire dans les communes dotées d’un plan de prévention des risques naturels prévisibles (article L.731-3 du code de la sécurité intérieure). (Une autre solution consiste à élaborer un plan intercommunal de sauvegarde, cosignés par le président de l’EPCI à fiscalité propre et les maires des communes membres).

En cas de carence du maire dans l’exercice de son pouvoir de police, la responsabilité administrative (et donc financière) de la commune peut être engagée pour faute simple du maire dans le cadre de la prévention des risques d’inondations (CE 14 mai 2008, req.n°291440), cette responsabilité pouvant le cas échéant être partagée avec celle du syndicat de rivières compétent (CE, 3 mai 2006, n°261956).

En matière pénale, la responsabilité du maire ne peut être engagée que s’il a commis une « violation manifestement délibérée d’une obligation particulière de prudence ou de sécurité prévue par la loi ou le règlement », ou commis une « faute caractérisée et qui exposait autrui à un risque d’une particulière gravité » qu’il ne pouvait ignorer (article 121-3 du code pénal).

Pour apprécier la gravité de la faute, le juge pénal examine si l’élu a accompli « les diligences normales compte tenu de ses compétences, du pouvoir et des moyens dont il disposait ainsi que des difficultés propres aux missions que la loi lui confie » (articles 121-3 du code pénal, L. 2123-34 du CGCT, L. 3123-28 du CGCT, L. 4135-28 du CGCT).

Lorsque l’existence d’un risque naturel ne pouvait être ignorée par le maire, sa responsabilité pénale peut ainsi être engagée pour faute caractérisée dans l’exercice de son pouvoir de police (prévention du risque, alerte et protection des populations), comme l’illustre la jurisprudence en matière d’avalanches (Tribunal correctionnel de Bonneville, 17 juillet 2003) ou en matière d’inondation, avec en particulier le jugement rendu dans l’affaire Xynthia (TGI des Sables-d’Olonne du 12 décembre 2014). Le TGI a jugé que l’ancien maire de la Faute-sur-Mer avait commis des fautes caractérisées exposant autrui à un risque que ce premier ne pouvait ignorer, s’agissant :

  • des défauts d’information générale des habitants depuis plusieurs années sur le risque l’inondation,
  • du défaut d’information sur le risque d’inondation et sur l’alerte météorologique le jour de la tempête,
  • de l’absence d’établissement de diagnostic de vulnérabilité,
  • de défauts de plan de secours et de plan communal de sauvegarde.
  • Ainsi, l’ancien maire de la Faute-sur-Mer a été condamné à 4 ans d’emprisonnement pour les faits de mise en danger d’autrui et d’homicides involontaires par violations manifestement délibérées d’une obligation de sécurité ou de prudence.

Les responsabilités du maire et de la commune peuvent être mises en cause à l’occasion de la survenance d’un événement dommageable pour un tiers, indépendamment de toute « compétence » locale spécifique en la matière.

Les effets de la création de la compétence « gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations »

L’exercice de la compétence GEMAPI ne remet pas en cause les pouvoirs de police du maire mais lui facilite l’exercice de ses responsabilités en situation de crise. En effet, l’autorité compétente pour la GEMAPI, en tant que gestionnaire du « système d’endiguement » lorsque le territoire bénéficie de la protection contre les inondations qui est apportée par des digues, a aussi pour mission d’informer le maire et la préfecture sur les performances de ce système d’endiguement et sur les venues d’eau qui pourraient se produire lorsque la crue ou la tempête viendrait à dépasser ces performances. Ainsi, pour l’organisation des secours dont il a la charge, le maire bénéficie d’un nouvel outil lui permettant de mieux exercer ses fonctions et d’anticiper les situations pouvant mettre en danger la population.

L’absence d’évolution sur la question de la responsabilité pénale En vertu de l’article 121-2 du code pénal, les personnes morales, à l’exclusion de l’État, sont responsables pénalement des infractions commises, pour leur compte, par leurs organes ou représentants. Toutefois, l’alinéa 2 du même article précise que « les collectivités territoriales et leurs groupements ne sont responsables pénalement que des infractions commises dans l’exercice d’activités susceptibles de faire l’objet de conventions de délégation de service public ».

Il ressort de l’avis du Conseil d’État du 7 octobre 1986 sur le champ d’application et le financement de la gestion déléguée que certains services ne peuvent pas être délégués à des personnes privées en raison de la volonté du législateur ou de leur nature même. La circulaire du ministre de l’intérieur du 7 août 1987 relative à la gestion par les collectivités locales de leurs services publics locaux indique que l’exécution des missions qui relèvent de prérogatives de puissance publique ne peut donc pas être déléguée.

La jurisprudence administrative a confirmé cette interprétation :

  • les pouvoirs de police ne peuvent pas être délégués (CE, 1er avril 1994, commune de Menton ; CE,

29 décembre 1995, commune d’Ostricourt) ;

  • certaines compétences ne peuvent pas être déléguées lorsqu’elles relèvent de la mise en œuvre de prérogatives de puissance publique : surveillance des élèves (avis CE 7 octobre 1986) ou compétences en matière d’hygiène mentale et infantile (CE, 17 mars 1989, n°50176).

Au regard de sa nature même, la compétence GEMAPI n’est, semble-t-il, pas délégable à des personnes privées.

Cette compétence vise l’atteinte du bon état écologique des eaux et la lutte contre les inondations dans un objectif de sécurité publique. Son exercice appelle la mise en œuvre de prérogatives de puissance publique (instauration de servitudes sur des propriétés privées, déclaration d’intérêt général et mise à disposition de digues au profit de la collectivité compétente). Par ailleurs, le dispositif de cette compétence paraît incompatible avec les caractéristiques de la délégation de service public qui mobilise les notions « d’usagers du service », de « risque d’exploitation » et de « rémunération du délégataire substantiellement liée aux résultats de l’exploitation du service ». Le service n’est pas quantifiable, car il vise à prévenir la réalisation d’un risque et non à fournir une prestation.

Aussi, la responsabilité pénale des personnes morales ne pourra-t-elle pas être engagée et seules les personnes physiques pourront être poursuivies. La création de la compétence GEMAPI n’a pas d’incidence sur ce point précis.


L'état d'urgence sanitaire

Le 23 mars 2020, le parlement a adopté la loi n°2020-290 dite « d’urgence pour faire face à l’épisdémie de COVID-19. Ce texte fait suite à un premier décret n°2020-260 du 16 mars 2020 portant réglementation des déplacements dans le cadre de la lutte contre la propagation du virus COVID-19 d’une part, et un décret n°2020-247 du 13 mars 2020 relatif aux réquisitions nécessaires dans le cadre de la lutte contre le virus COVID-19.

En remontant le fil de la chronologie des actes, ces derniers révèlent que le gouvernement a pris la décision de réquisitionner les masques avant de prendre les mesures de confinement qu’imposent les circonstances exceptionnelles découlant de l’épidémie de COVID-19, au visa de l’urgence comme de la théorie des circonstances exceptionnelles.

Cette théorie a été forgée autour de précédents jurisprudentiels, notamment à la suite de l’arrêt du Conseil d’Etat du 28 février 1919 Dames Dol et Laurent (req. n°61593), puis de l’arrêt du 28 juin 1918 Heyriès (req. n°63412). Cette théorie permet de prendre des mesures exorbitantes du droit commun, sous le contrôle du juge, lorsque les événements l’exigent et pour assurer la continuité des services publics, à l’administration de ne pas respecter la légalité ordinaire.

Les mesures édictées permettent donc de déroger, pendant une période donnée, au règles qui s’appliquent d’ordinaire ; ce dans un but donné que le juge administratif peut contrôler.


La Cour de cassation a, par un arrêt du 5 juin 2019, dont le sens a été repris à l’occasion d’un second arrêt du 26 juin 2019, jugé que :

« Sur le moyen unique :Attendu, selon l’arrêt attaqué (Fort-de-France, 9 septembre 2016), qu’engagé le 1er décembre 2010 en qualité de jardinier par la société Services-Antilles.Com, M. T… a signé une convention de rupture le 14 février 2013 ; qu’il a saisi le 24 juillet 2013 la juridiction prud’homale d’une contestation de la validité de cette rupture ;Attendu que le salarié fait grief à l’arrêt de valider la convention de rupture et de le débouter de ses demandes indemnitaires pour licenciement sans cause réelle et sérieuse alors, selon le moyen :1°/ que le formalisme protecteur des articles L. 1237-11 et 1237-12 du code du travail commande de tenir pour irrégulière une convention de rupture signée par l’employeur assisté de son conseil tandis que le salarié a signé seul, sans avoir été préalablement informé de son droit à être assisté ni de la circonstance que son employeur serait lui-même assisté lors de la signature de la convention ; qu’en refusant de tirer les conséquences nécessaires de pareil déséquilibre, l’arrêt infirmatif, qui n’a par ailleurs pas établi le caractère raisonnable des dispositions matérielles de la convention au regard des droits du salarié, a violé les textes susvisés ;2°/ que, dans ses conclusions péremptoires, le salarié faisait valoir que la convention de rupture avait été antidatée au 14 février 2013 lors même qu’il avait travaillé tout le mois de février, de sorte qu’il avait privé de son délai effectif de rétractation de 15 jours avant homologation par l’administration ; qu’en validant néanmoins la convention sans répondre au moyen dont elle était saisie sur la fraude qui entachait cette dernière, la cour a derechef violé les dispositions de l’article 455 du code de procédure civile ;Mais attendu que la cour d’appel a exactement décidé que l’assistance de l’employeur lors de l’entretien préalable à la signature de la convention de rupture ne peut entraîner la nullité de la rupture conventionnelle que si elle a engendré une contrainte ou une pression pour le salarié qui se présente seul à l’entretien ; qu’ayant constaté que tel n’était pas le cas en l’espèce, elle a rejeté à bon droit la demande du salarié ; que le moyen, qui manque en fait en sa seconde branche, n’est pas fondé pour le surplus ;PAR CES MOTIFS :REJETTE le pourvoi ; »

Sources :

  • Arrêt n°1047 du 26 juin 2019 (18-17.120) – Cour de cassation – Chambre sociale – ECLI:FR:CCASS:2019:SO001047
  • Arrêt n°895 du 05 juin 2019 (18-10.901) – Cour de cassation – Chambre sociale – ECLI:FR:CCASS:2019:SO00895

L'aide des communes à l'installation des médecins

Thibaut Bouchoudjian

By Thibaut Bouchoudjian30 octobre 20198 Minutes

Les déserts médicaux s’étendent et de nombreuses communes s’interrogent pour attirer un ou des professionnels.

Cette problématique, à laquelle de nombreuses collectivités sont confrontées, a conduit le législateur à adopter la loi n°2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux.

Cette loi a reçu deux décrets d’application, le 30 décembre 2005, afin de permettre aux collectivités de soutenir les professionnels installés ou en cours d’installation d’une part, et aider à l’installation des étudiants en troisième cycle, d’autre part.

Pour les professionnels installés ou en cours d’installation (Décret n°2005-1724) : il peut s’agir de la mise à disposition de locaux professionnels ou de la mise à disposition d’un logement. Elle peut prendre également la forme d’une prime à l’installation ou d’une prime d’exercice forfaitaire. Les professionnels doivent en contrepartie prendre l’engagement d’exercer dans la zone pendant au moins 3 ans.

L’aide à l’installation pour les étudiants (Décret n°2005-1728) : Au cours de leur 3ème cycle, ils peuvent bénéficier d’une indemnité d’études d’un montant pouvant aller jusqu’à 24 000 euros par an. Les étudiants concernés s’engagent à exercer en zone sous médicalisée pendant une durée minimum de 5 ans. Les aides aux étudiants de 3ème cycle en stage peuvent également prendre la forme d’une mise à disposition de logement ou d’une indemnité pouvant se monter à 400 euros par mois.

Ces aides et leurs modalités ont été actualisée par une ordonnance de 2018 (ordonnance n°2018-21 du 17 janvier 2018) modifiant les dispositions de l’article L. 1511-8 du code général des collectivités territoriales, qui énonce que :

« I. – Les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent attribuer des aides destinées à favoriser l’installation ou le maintien de professionnels de santé dans les zones définies en application du 1° de l’article L. 1434-4 du code de la santé publique. A cette fin, des conventions sont passées entre les collectivités et groupements qui attribuent l’aide et les professionnels de santé intéressés. Les conventions signées sont transmises par les collectivités et groupements concernés aux agences régionales de santé ou, pour Saint-Pierre-et-Miquelon, au préfet ainsi qu’aux organismes locaux d’assurance maladie. Les centres de santé visés à l’article L. 6323-1 du code de la santé publique peuvent également être attributaires de ces aides dans les mêmes conditions. Ces aides ne sont pas exclusives des aides déjà attribuées par les collectivités territoriales aux centres de santé implantés sur l’ensemble du territoire.

La nature et les conditions d’attribution de ces aides, qui peut notamment être subordonnée à des modes d’exercice de groupe ou d’exercice pluriprofessionnel destinés à améliorer la continuité et la qualité des soins, sont fixées par décret en Conseil d’Etat.

Les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent aussi attribuer des aides visant à financer des structures participant à la permanence des soins, notamment des maisons médicales.

Les investissements immobiliers réalisés, par les communes et leurs groupements, dans les zones définies au premier alinéa du présent I, les zones de revitalisation rurale ou les territoires ruraux de développement prioritaire, et destinés à l’installation des professionnels de santé ou à l’action sanitaire et sociale, sont éligibles au Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée.

Les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent également accorder des indemnités de logement et de déplacement aux étudiants de troisième cycle de médecine générale lorsqu’ils effectuent leurs stages dans les zones définies par la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 précitée, dans lesquelles est constaté un déficit en matière d’offre de soins.

Un décret détermine le montant maximal et les modalités d’attribution de ces indemnités.

– Une indemnité d’étude et de projet professionnel peut être attribuée par les collectivités territoriales et leurs groupements à tout étudiant, titulaire du concours de médecine, inscrit en faculté de médecine ou de chirurgie dentaire, s’il s’engage à exercer en tant que médecin généraliste, spécialiste ou chirurgien-dentiste au moins cinq années dans l’une des zones mentionnées au premier alinéa du I. Pour bénéficier de cette aide, l’étudiant signe un contrat avec la collectivité qui attribue l’aide.

Les conditions générales d’attribution de l’indemnité, son montant maximal ainsi que, le cas échéant, les modalités de son remboursement total ou partiel et de sa réévaluation sont déterminés par décret ».

L’ARS doit au préalable se prononcer afin de classer la commune en zone caractérisée par une offre insuffisante ou par des difficultés dans l’accès aux soins concernant une spécialité donnée ; qu’il s’agisse par exemple d’un généraliste, d’orthophoniste ou de masseur-kinésithérapeute.

A titre d’exemple, les communes énumérés par les arrêtés suivants pourront prendre certaines mesures en vue d’accompagner les professionnels concernés :

  • Arrêté N°ARSBFC/DOS/ASPU/18-224 relatif à la détermination des zones caractérisées par une offre insuffisante ou par des difficultés dans l’accès aux soins concernant la profession de masseur-kinésithérapeute, conformément à l’article L1434-4 du code de la santé publique ;
  • Arrêté N°ARSBFC/DOS/ASPU/18-179 relatif à la détermination des zones caractérisées par une offre insuffisante ou par des difficultés dans l’accès aux soins concernant la profession d’orthophoniste, conformément à l’article L1434-4 du code de la santé publique.

En tout état de cause, s’agissant des finances de la commune, il conviendra de consulter le conseil municipal, afin d’élaborer une convention à signer avec le médecin ou l’étudiant qui souhaiterait s’installer.

Le Conseil municipal devra se prononcer sur la nature et le montant plafond des aides susceptibles d’être accordées, lesquelles, selon l’article R. 1511-44 du CGCGT, peuvent prendre la forme de :

1° La prise en charge, en tout ou en partie, des frais d’investissement ou de fonctionnement liés à l’activité de soins ;

2° La mise à disposition de locaux destinés à cette activité ;

3° La mise à disposition d’un logement ;

4° Le versement d’une prime d’installation ;

5° Le versement, aux professionnels exerçant à titre libéral, d’une prime d’exercice forfaitaire.

Enfin, cette convention devra ensuite être soumise à l’ARS et aux organismes locaux d’assurance maladie.


L'illégalité des arrêtés "anti-glyphosate"

Thibaut Bouchoudjian

By Thibaut Bouchoudjian22 octobre 20197 Minutes

En mars 2017, un tribunal fédéral des Etats-Unis a condamné Monsanto à verser 80 millions de dollars à Edwin Hardeman, en réparation des préjudices causés par l’usage – à titre privé – du glyphosate. La même solution a été adoptée dans une autre affaire, condamnant la société américaine à verser 289 millions dollars à un jardinier, Dewayne Johnson. En cause, le principe actif utilisé par Monsanto : le glyphosate.

Ces deux affaires ont connu un retentissement important en France où le produit est également commercialisé sous la marque Roundup. Les autorités européennes ne sont pas parvenues à l’interdire, tandis que les autorités nationales, notamment la France, l’ont interdit exclusivement dans un usage public et strictement privé, excluant les agriculteurs qui n’auraient pas d’autres alternatives.

Devant l’incapacité des autorités nationales, des maires ont décidé d’agir. Le maire de Langouet, imité par plus d’une cinquantaine d’autre maires, ont édicté des arrêtés interdisant l’usage du glyphosate sur le territoire de leur commune respective.

Un arrêt récent du Conseil d’Etat, en date du 26 juin 2019, ne pouvait que confirmer les inquiétudes, dès lors que les sages du Palais Royal ont cru devoir annuler un arrêté du 4 mai 2017 relatif à la mise sur le marché et à l’utilisation des produits phytopharmaceutiques et leurs adjuvants « en tant que », c’est-à-dire dans la mesure où il ne prévoyait pas de dispositions destinées à protéger les riverains des zones traitées par les produits en cause.

Aussi, et depuis plusieurs mois, des maires prennent l’initiative d’interdire l’utilisation du glyphosate sur le territoire de leur commune.

Cependant, cette annulation du Conseil d’Etat n’était pas un blanc-seing pour les maires, en particuliers les maires ruraux, qui ont cru devoir intervenir avant l’expiration du délai de 6 mois imparti au gouvernement pour prendre les mesures adaptées ; délai dont le terme devrait intervenir autour du 26 décembre 2019.

En réaction, et pour préserver le pouvoir de police spéciale conféré aux autorités de l’Etat, les préfets ont systématiquement soumis ces arrêtés « anti-glyphosates » au contrôle du juge administratif, qui en prononce la suspension, lorsqu’il ne les annule pas.

C’est ainsi que le Tribunal administratif de Besançon s’est trouvé saisi par le préfet du DOUBS de deux recours dirigés contre les arrêtés anti-glyphosates édictés par les maires d’AUDINCOURT et de BOUSSIERES.

Le président du tribunal a retenu dans son ordonnance du 16 septembre 2019 que le législateur a organisé une police spéciale des produits phytopharmaceutiques selon laquelle la réglementation de l’utilisation de ces produits relève selon les cas de la compétence des ministres chargés de l’agriculture, de la santé, de l’environnement et de la consommation ou de celle du préfet du département dans lequel ces produits sont utilisés.

Par suite, seules les autorités de l’Etat seraient habilitées à intervenir.

Il appartient ainsi à l’autorité administrative, sur le fondement du I de l’article L. 253-7 du code rural et de la pêche maritime, de prévoir l’interdiction ou l’encadrement de l’utilisation des produits phytopharmaceutiques dans des zones particulières, et notamment « les zones utilisées par le grand public ou par des groupes vulnérables ».

Il s’agirait, à la lecture de l’ordonnance, des « […] personnes nécessitant une attention particulière dans le contexte de l’évaluation des effets aigus et chroniques des produits phytopharmaceutiques sur la santé » (cf. article 3 du règlement (CE) n° 1107/2009) ; catégorie qui regroupe : « les femmes enceintes et les femmes allaitantes, les enfants à naître, les nourrissons et les enfants, les personnes âgées et les travailleurs et habitants fortement exposés aux pesticides sur le long terme ».

Devant l’exclusivité reconnues aux autorités étatiques, les maires se voient tenus à l’écart, car, comme le rappel l’ordonnance, ces derniers ne disposent que d’un pouvoir de police générale, au niveau municipal, conformément aux dispositions de l’article L. 2212-2 du CGCT d’une part, et n’ont que la possibilité, en application de l’article L. 1311-1 et L. 1311-2 de « compléter un décret pris en matière de santé publique ».

Le maire reste donc incompétent car :

« si les articles L. 2212-1 et L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales habilitent le maire à prendre, pour la commune, les mesures de police générale nécessaires au bon ordre, à la sûreté, à la sécurité et à la salubrité publiques, celui-ci ne saurait, sans porter atteinte aux pouvoirs de police spéciale conférés aux autorités de l’Etat, adopter sur le territoire de la commune une réglementation des produits phytopharmaceutiques et destinée à protéger le public contre les effets de l’utilisation de ces produits ».

Autrement dit, même si le maire est compétent pour prévenir – s’agissant d’une mesure de police – les atteintes portées aux intérêts dont il a la charge, il ne peut en revanche intervenir dans le domaine particulier de la réglementation des produits phytopharmaceutique, sauf à compléter les textes réglementaires émanant des autorités nationales pour assurer une exécution à la fois efficace et adaptée aux circonstances locales ; encore qu’une norme, même réglementaire, doit prévoir son intervention.

Par conséquent, et même si nombre de ces arrêtés sont pris au visa du principe de précaution, il est urgent d’attendre l’expiration du délai fixé au gouvernement et plus encore l’édiction des mesures nécessaires avant de prendre les mesures locales adaptées.


L'inéligibilité prononcée par le juge pénale

La condamnation par une juridiction pénale n’est pas nécessairement et systématiquement exécutoire.

En principe, une condamnation pénale n’est exécutoire que lorsqu’elle est devenue définitive, à raison de l’expiration des délais d’opposition ou de recours.

L’exercice d’une voie recours, notamment l’appel d’un jugement devant une Cour, a donc pour effet de suspendre l’exécution de la condamnation prononcée par le premier juge.

Toutefois, et pour diverses raisons, le premier juge peut décider d’assortir sa décision de l’exécution provisoire et faire ainsi obstacle à la suspension de l’exécution de la condamnation prononcée.

En pareille circonstance, si le juge condamne un élu à une peine d’inéligibilité alors le préfet est tenu de prononcé la démission d’office de l’intéressé.

Ce dernier, semble-t-il, ne pourra retrouver son siège qu’à l’expiration de la période d’inéligibilité, soit à l’occasion du renouvellement général d’une assemblée, soit à l’occasions partielles.

Le Conseil d’Etat a ainsi jugé que :

« Il résulte des dispositions citées au point 2 ci-dessus que, dès lors qu’un conseiller régional se trouve, pour une cause survenue postérieurement à son élection, privé du droit électoral en vertu d’une condamnation devenue définitive ou d’une condamnation dont le juge pénal a décidé l’exécution provisoire, le préfet est tenu de le déclarer démissionnaire d’office. Ainsi qu’il a été dit au point 1, le tribunal correctionnel de Basse-Terre a décidé l’exécution par provision de la peine complémentaire de privation des droits électoraux et d’éligibilité à laquelle il a condamné M.B…. Ce jugement en date du 23 février 2018 constitue, au sens et pour l’application de l’article L. 341 du code électoral, la cause, survenue postérieurement à l’élection du requérant, qui le prive du droit électoral. Dès lors, et alors même que ce jugement frappé d’appel n’est pas devenu définitif, c’est à bon droit que le préfet de la région Guadeloupe a constaté que M. B…était privé du droit électoral et l’a déclaré démissionnaire de son mandat de conseiller régional de Guadeloupe ».

CE, 3 octobre 2018, req. n°419049


La jurisprudence CZABAJ et la prescription quadriennale

Depuis l’intervention de la solution dégagée par le Conseil d’Etat dans l’arrêt CZABAJ, la mise en oeuvre du délai raisonnable destiné à garantir la sécurité juridique des actes administratif se trouve progressivement et ponctuellement balisée.

Le principe retenu en 2016 par le Conseil d’Etat consiste à déclarer irrecevable, au nom du principe de sécurité juridique, les requêtes qui aurait pour objet ou pour effet de remettre en cause les actes administratifs irrégulièrement notifié mais dont les intéressés ont pu avoir connaissance, au-delà d’un délai fixé à un an par la haute juridiction.

Cette solution a été étendue a différents domaines du droit public, qu’il s’agisse de la fonction publique ou de l’urbanisme.

En matière indemnitaire, cependant, un tempérament inhérent à la prescription quadriennal a conduit le Conseil d’Etat à s’aligner sur ce dernier délai de 4 ans en jugeant que :

2. Aux termes du premier alinéa de l’article R. 421-1 du code de justice administrative :  » Sauf en matière de travaux publics, la juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée « . Aux termes de l’article R. 421-5 du même code :  » Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu’à la condition d’avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision « . L’article L. 1142-7 du code de la santé publique prévoit qu’une personne qui s’estime victime d’un dommage imputable à une activité de prévention, de diagnostic ou de soins peut saisir la commission de conciliation et d’indemnisation et que cette saisine interrompt le délai de recours contentieux jusqu’au terme de la procédure engagée devant la commission. Eu égard à l’objectif poursuivi par le législateur en instituant cette procédure, la notification de la décision par laquelle un établissement public de santé rejette la réclamation d’un patient tendant à l’indemnisation d’un dommage doit indiquer non seulement que le tribunal administratif peut être saisi dans le délai de deux mois mais aussi que ce délai est interrompu en cas de saisine de la commission de conciliation et d’indemnisation. Si elle ne comporte pas cette double indication, la notification ne fait pas courir le délai imparti à l’intéressé pour présenter un recours indemnitaire devant le juge administratif.

3. Il résulte, par ailleurs, du principe de sécurité juridique que le destinataire d’une décision administrative individuelle qui a reçu notification de cette décision ou en a eu connaissance dans des conditions telles que le délai de recours contentieux ne lui est pas opposable doit, s’il entend obtenir l’annulation ou la réformation de cette décision, saisir le juge dans un délai raisonnable, qui ne saurait, en règle générale et sauf circonstances particulières, excéder un an. Toutefois, cette règle ne trouve pas à s’appliquer aux recours tendant à la mise en jeu de la responsabilité d’une personne publique qui, s’ils doivent être précédés d’une réclamation auprès de l’administration, ne tendent pas à l’annulation ou à la réformation de la décision rejetant tout ou partie de cette réclamation mais à la condamnation de la personne publique à réparer les préjudices qui lui sont imputés. La prise en compte de la sécurité juridique, qui implique que ne puissent être remises en cause indéfiniment des situations consolidées par l’effet du temps, est alors assurée par les règles de prescription prévues par la loi du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l’Etat, les départements, les communes et les établissements publics ou, en ce qui concerne la réparation des dommages corporels, par l’article L. 1142-28 du code de la santé publique.

4. Il ressort des pièces du dossier soumis au juge du fond que la décision notifiée à Mme A…le 7 mai 2010 et rejetant sa réclamation préalable ne mentionnait pas que le délai de deux mois pour saisir le tribunal administratif serait interrompu en cas de saisine, dans ce délai, de la commission de conciliation et d’indemnisation. Il résulte de ce qui a été dit ci-dessus, d’une part, que la cour administrative d’appel en a déduit à bon droit que le délai du recours contentieux n’était pas opposable à Mme A…et, d’autre part, qu’elle n’a pas commis d’erreur de droit en écartant la fin de non-recevoir opposée par le centre hospitalier de Vichy, tirée de ce que le recours indemnitaire n’avait pas été présenté dans un délai raisonnable à compter de la notification de la décision.

CE, 17 juin 2019, req. n°413097